壹、外交戰的意義

      兩岸外交戰的根本原因，是政權合法性的爭奪。1949年中國共產黨推翻了中華民國政府在中國大陸的統治，並於1949年10月1日在北京宣佈中華人民共和國成立；而由中國國民黨領導的中華民國政府則遷往台灣，至此形成台灣海峽兩岸直至今日的長期分治及對立。對於中華人民共和國來說，近60年前的那場內戰，已消滅中華民國政府，在中國大陸這塊土地取得政權合法性，是享受絕對主權的國家。從這個角度上看，不論是「對內自決」的行政立法權，抑或「對外自主獨立」的國際承認，都不容許有第二個相同政權存在，因此，站在政權合法性的立場，兩岸的外交戰基本上是不可能消失的。



      台灣及中國在與外國建立外交關係之發展，是兩岸關係緊張的結構性根源。外交成為主權展現的象徵，同時存在零和對抗關係，因此始終是兩岸衝突的根本。台灣須在國際間爭取國家承認，中華民國的法統才能延續；大陸棄而不捨摧毀中華民國及台獨，才能將法統問題轉入聯合國規範框架，屏除第三國的介入調停。「台灣發聲，中國消音」反之亦然，這是兩岸外交戰的固定零和賽局。


貳、兩岸外交戰的現況

      兩岸之間的外交戰已持續數十年，台灣的邦交國在過去十幾年來，數量最多是1990年代，那時與我之邦交國多達31國；最少則是1980年代末期，只有21個國家與我建立正式外交關係。 我國目前擁有 23 個邦交國，大部集中在中南美洲。

      在中共外交部網站上，對「臺灣問題」是這樣定義的： 「所謂臺灣問題，從內涵說，包括以下三個方面：

      （一）臺灣問題是中國內戰的遺留問題，純屬中國內政。1949年10月1日，中華人民共和國成立，國民黨的一部分軍政人員戰敗後退到臺灣。他們在美國政府支持下，武裝割據臺灣。這樣，臺灣問題首先就是：首都在北京的代表全中國人民的惟一合法政府-中華人民共和國政府，同臺灣當局的關係問題，應該由海峽兩岸的中國人自己來解決。

      （二）臺灣問題是中國政府和中國人民維護國家主權和領土完整、維護民族尊嚴、反對外來干涉的問題。美國政府應當嚴格遵守中美三個聯合公報的原則，徹底糾正並停止其利用臺灣問題干涉中國內政、阻撓中國統一的種種錯誤做法。

      （三）臺灣問題的本質是分裂與反分裂、『台獨』與反『台獨』的鬥爭，焦點是“一個中國”與“兩個中國”的鬥爭。中國政府和中國人民堅持一個中國原則，堅決反對任何旨在分裂國家、分裂民族的各種陰謀，堅決反對任何製造“兩個中國”、“一中一台”或搞“臺灣獨立”的圖謀」。

      因此，中共對於我政府發展外交關係之態度始終非常強硬且意思明確，明白地認為：「臺灣自古以來就是中國領土不可分割的一部分。1943年的《開羅宣言》和1945年的《波茨坦公告》均在國際法上明確地確認了中國對臺灣的主權。世界上只有一個中國，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府。這是任何人都無法改變的客觀事實。迄今為止，中國已與世界上160多個國家建立了外交關係，它們都承認一個中國的原則，都承認臺灣是中國的一部分」。

      並且，中共也在國際上強調：「中國政府在臺灣問題上的立場是繼續堅持鄧小平先生提出的『和平統一、一國兩制』的基本方針和江澤民先生提出的現階段發展兩岸關係、推進祖國和平統一進程的八項主張。堅持一個中國原則，是發展兩岸關係和實現和平統一的基礎。長期以來，中國政府為推進兩岸關係的發展和中國的和平統一作出了不懈努力。維護國家主權和領土完整，早日實現祖國完全統一，是包括臺灣同胞在內的13億中國人民的共同意志和堅定決心。對於我國欲加入聯合國或是與他國建立外交關係皆會被中共視為意圖分裂中共領土與主權之行為，必將毫無商量餘地表明反對與抗議」。

      在九十年代末，台灣的國安會曾經把中共的外交打壓歸納為「三光政策」，所謂「三光政策」，亦即將中華民國的「邦交國挖光、國際政治生路堵光、對等談判籌碼擠光」，目前的情況是，「三光政策」已經無法完全概括中共對台灣的外交圍堵，在廿一世紀後，中共的外交打壓又發展出另外的「三打政策」，它是指「打擊我政府領導人的威信；打斷台灣人民的國際交往管道；打消台灣的國際地位」。其中有三個新的方向：首先中共對我方的圍堵已經不只針對國家，也專門針對我國領導人，成為羞辱我國政府領導人的一種手段。其次，中共對我方的圍堵擴及到了人民和民間團體，第三是重點在國際社會上落實「一個中國」原則。所以，應該概括為「三光、三打策略」。

      除「三光、三打」之外，還有「一包養」，即試圖在國際社會上包養台灣。例如要求台灣加入中國代表團，就可以參加WHA，還有在中共的奧運外交上，也想包養台灣的主權（例選手協訓、工程招標及分場到台灣）。此外，中共操作了許多新型態的外交方式：文化外交、經貿外交、奧運外交等，在對台灣的外交戰略已經成為了全方位的圍堵政策，從政治上的圍堵，更延伸到了NGO、經貿（如奧運工程和交通建設等對外招商合作）；第三部份是社會文化，例如加入國際扶輪社、加強僑社工作以及成立孔子學院等文化宣傳上的圍堵；四、中共在打壓台灣人民正常的國際交流活動的同時，其實就是向國際社會傳達一個簡單的訊息，即台灣人民是不受歡迎的，有台灣人在的國際場合，中國人就會被激怒。

      中共奉行主權至上、領土完整等傳統觀念的結果，就是在任何場合總是不忘提到「台灣」，有很多時候會讓一些與台海沒有關係的國家感到莫名其妙。美國駐聯合國大使波頓，曾有類似的體會：談到中美問題時，除了台灣，還是台灣。只要碰到和台灣有關的問題，在安理會上中共一路反對，以致瓜地馬拉、海地、馬其頓等問題懸而未決。顯然，涉及兩岸間主權議題時，中共之退讓空間極小且難以溝通。在兩岸敵對關係下，兩岸進行外交割喉戰，競相加碼以金援外交拉攏台灣的邦交國，造成兩岸資源的重大浪費，並讓國際投機政客遊走兩岸競標外交，不但國內輿論批評，國際外交圈更視為笑話。


參、中國評估台灣國際空間的十大問題：

      （一）外交休兵難以定義和據以執行。台灣的國際活動空間問題對兩岸都是個重大的挑戰，北京理解台灣的民意並不表示就能處理，在未經談判、澄清疑慮之前，大陸方面不可能給臺北一張空白支票，讓台灣徑行揮霍。

      （二）主要矛盾的主要方面應當是：可放；可收。放、收自如。

      （三）台當局一面要求中國大陸給臺灣外交空間，一面又不斷地試圖用金錢外交突破自身外交上的窘境，這是不是有點強人所難？是不是該先堰旗息鼓，修正兩岸金援外交的競賽？

      （四）如果可以讓美國不插手臺灣事務，那無疑是對臺灣問題的釜底抽薪, 這個時候就可以使用外交策略和平的收回臺灣。

      （五）要充分考慮到民進党重新上臺以及馬英九突然倒向台獨的後果。不要在統一確認前給臺灣任何國際空間，相反，要極大的壓縮臺灣的國際空間。

      （六）從臺灣人的角度看，在加入國際性組織問題上是對他們自身的認可，無形中提高他們的形象。但是由於大陸的堅決反對，他們感受到了“壓迫”。大陸政府在承諾保證臺灣人民利益的前提下，不是臺灣人民不接受的問題，而是臺灣政府不接受.他們認爲接受會降低他們的地位，相當於臣服。所以我們要必須處理好兩者之間的矛盾，把握分寸應付臺灣當局的百般刁難。

      （七）台灣領導者首先要擺正自己的位置。即要擺正臺灣在臺灣百姓心中的位置，更要擺正臺灣在世界大格局中的位置；既要擺正自己與邦交國間的位置，也要擺正邦交國與中國大陸的位置；如果這些位置連自己都搞不清楚，你又怎麼可能有外交空間？

      （八）臺灣領導者要承認中國大陸在世界格局中的作用、地位、及其越來越彰顯大國的風範；清醒地分析臺灣的外交空間，如果台海兩岸真能擱置爭議，特別是臺灣領導者及台媒體要能客觀公正地分析臺灣的外交空間。

      （九）臺灣與中國大陸都不可能是國與國間的對等關係。即使退一萬步說，中國大陸與臺灣是國與國的對等關係，它也還有一大國與小國的界定。

      （十）臺灣想跟中國大陸要外交空間，坦白說，交換的籌碼是什麼？一個承認九二共識，還是各自互表的原則，然不成就是馬英九當局全部的籌碼？

      此外，解放軍主要表達兩點態度：

      （一）馬英九所主張的是「不獨」而不是「反獨」；

      （二）兩岸要在正式結束敵對狀態，簽署和平協議之後，才能去談外交休戰與國際合作之類的議題。


肆、兩岸外交休兵的六種含義

      歸納起來，兩岸外交休兵至少包括下列六種含義：

      （一）外交休兵指的是外交承認，這是從國際法來解釋。

      （二）外交休兵指的是彼此對對方外交立場的調整，這是有效手段的第一步。

      （三）外交休兵意指中共全面停止對台灣的外交打壓，這是台灣學者的想法。

      （四）外交休兵是指兩岸優先於外交，雙方相互協助、彼此尊重。這是馬英九總統的想像。

      （五）外交休兵指的是有條件給予台灣國際空間，這是中國官方及學者共同的解釋。

      （六）外交休兵在現階段指的是互不挖邦交國及擴大台灣國際參與，這是外交部長歐鴻鍊的想法。


伍、兩岸的差異與盲點

      綜合上述的討論可以發現，目前兩岸政府對「外交休兵」的認知差異很大，從北京來看：

      （一）在中共官方文件或正式講話上，事實上從來都沒有出現「外交休兵」或與此類似的名詞。顯然的，外交休兵這個名詞本身就含有對等及兩個主權國家的意義，因此，中共官方刻意避免使用外交休兵或休戰，而是將之歸類為「台灣的國際空間問題」，這還停留在「一國兩制」的思維，即中央對地方關係，仍不脫中央處理地方涉外事務的範圍與框架。

      （二）中國勝者為王及宗主國的心態也很濃厚，因此，才會出現「台灣必須承認中國在世界格局中的作用、地位、及其越來越彰顯大國的風範；清醒地認識臺灣自己的外交空間」這類的要求，簡言之，勝者為王的心態表現在「中國是大國，台灣是弱國」。更嚴重的是宗主國的心態，它表現在宗主國對附屬國家的賞罰原則，因此對附屬國的行為，有功則賞，反獨有功就給予補償；有過則罰，搞台獨就會被懲罰。在這種心態下，「給予台灣國際空間」是宗主國對附屬國的恩賜。

      （三）中共對外交休戰的思考仍不脫其對台方針與目標的範圍，現階段中共對台政策的戰略目標是反獨，促統與穩定。而中共的專家學者一再強調，台灣要給什麼？甚至提出「九二共識，還是各自互表的原則，然不成就是馬英九當局全部的籌碼？」這樣的問題時，我們就必須考慮，中共會向台灣要求什麼？根據中共對台政策的目標，合理的判斷中共會向馬英九政府要求「促統」，這將會使兩岸關係又走進死結之中。

      （四）因此，經過中共內部的一輪討論與評估之後，中共又走回「內外有別」的原則。也就是說，面對台灣時，中共固然強調「九二共識」；但是在國際上，中共絕對是「一個中國」，毫不放鬆，也絲毫沒有妥協餘地。這將會讓兩岸外交休兵的談判走回原點。

      （五）目前中共方面出現一種聲音，且可能逐漸成為主流意見，此即「正式結束敵對狀態簽署和平協議之後，才可能推動全面性的外交休兵」。這種主張的優點是從兩岸僵局的根源來解決問題，可以一籃子解決兩岸關係的所有問題，但是，正因為它的敏感度最高，困難度也最大，因此是不是要把兩個不同議題的談判掛鉤，其實是可以考慮的，否則，把兩個高難度的議題結合在一起，只會增加麻煩，徒增解決的困難。

      對台灣而言，也存在一些思考的差異與盲點：

      （一）台灣有很多人想要推動兩岸外交休兵的心態是厭戰偏安，其出發點是為了省錢不浪費資源。對台灣來說，這種心態有利於自已無可厚非，但是放在國際上就有問題，每個國家的外交都講究自己的利益，對台灣有利，而外國無利可圖，甚至減少外國的利益，那麼外國無論是邦交國或非邦交國為什麼要配合台灣？更何況某些與台海安全情勢習習相關的外國，有他們自身與台灣不同的國家利益存在，假如兩岸外交休兵可能走向傷害他們的利益，而這些外國預先懲罰台灣時，台灣豈不未蒙其利先受其害？我們考慮過這種情況嗎？

      （二）台灣對大陸強調外交休兵的重要動機是為了節省金錢，不要被外國勒索，這可能沒有考慮到北京有些人並不這麼想，尤其是中國涉外事務的人。對這些人而言，他們自認為是這場戰爭的大贏家，而且並不認為代價高昂，只要研究過近年來中共為推動自身外交所投入的金錢與資源的數量，那麼可以得到一個共同的結論，即北京投入封殺台灣外交的資源，跟中國為了國際各項工作所投進的資源相較的話，幾乎是不成比例的。重要的是北京進一步的把兩岸外交戰視為一種懲罰台灣的有效手段，那麼中共為什麼要平白無故的放棄這個手段？

      （三）馬總統說「台灣要從兩岸互動看外交」，於是有些人的思考就囿於從兩岸來思考外交。但是，兩岸與外交的基本性質畢竟不同，外交有外交的領域與範圍，外交有外交的規則與邏輯，外交是涉外行為，當然也就包括外國政府、外國人民與各類國際組織的行為規範與判斷認知，這些反應都會反饋到兩岸政府，也是兩岸雙方談判時所必須考慮與計算在內，更何況，中共外交部及其他部門也沒有「從兩岸互動看外交」，其官方的反應反而是「從外交互動看兩岸」，目前就是處於這種狀況，如此反而顯現出「從兩岸互動看外交」這種思考過於一廂情願。

      （四）台灣有些人對「外交休兵」的觀念是很含混的。其一是如同前述，把「兩岸和解」等同於「外交休兵」；其二是把「外交休兵」等同於「國際空間」，甚至把「外交休兵」等同於「中共允許台灣要有國際空間」，其三，流露出在各種國際鬥爭中對台灣不利之處就要求休兵，對台灣有利之處就略而不提的天真想法。也由於概念的含混，台灣方面在討論這件事情的時候，給大陸方面的感覺就是什麼都要，更嚴重的是，在自己還沒想清楚之前，就大量的向外界提出各種主張與要求，逼的北京只好透過各種管道，甚至是公開的向台灣方面表達「循序漸進」的回應，在私下的場合則對台灣表現出更加蔑視的態度。

作者董立文為中央警察大學公共安全系副教授

（本文僅代表作者個人意見，不代表本智庫之立場）

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