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台灣由於長期孤立於國際社會之外,許多人對聯合國的想像,往往有所偏差。有些人認為聯合國的政策即是大同理想的揭櫫,台灣必須亦步亦趨追隨,此從台灣非政府組織、甚至政府單位,動輒以聯合國宣示之各項目標,不加批判地鼓吹內國化,可略見一二,例如2015年聯合國大會通過的「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs),即為一例。有些人則持相反立場,對聯合國嗤之以鼻,或認為其官僚效率緩慢、功效難見,或認為其為強權壟斷、淪為橡皮圖章,反正是一個「沒用」的組織,不加入也罷。然而,這些想法雖各有其真實之處,但未能從實際上聯合國會員國的角度出發,瞭解以自身利益至上的各主權國家,何以將聯合國視為外交的重要場域。

我在吐瓦魯常駐聯合國代表團(Permanent Mission of Tuvalu to the United Nations)服務將近三年,從掛名顧問(Advisor)的實習生升任正職外交人員,職稱為二等秘書(Second Secretary)兼選舉官(Election Officer)。在本文中,我將從自身在聯合國的第一手外交經驗,分析聯合國對國際政治的貢獻,以及此一制度如何在國際政治場域中,創造有利於各國達成國家目標及利益之環境。

聯合國對國際政治的貢獻,可以從以下四個層面談起。

一、聯合國有助於維持國際和平與安全

二戰末期,勝利在望的同盟國有感於戰爭對人類社會的摧殘,協議組成聯合國。聯合國的首要目的在於以集體之力量,維持國際和平,其憲章第1條第1款,即開宗明義地表明「聯合國之宗旨為維持國際和平及安全;並為此目的:採取有效集體辦法,以防止且消除對於和平之威脅,制止侵略行為或其他和平之破壞;並以和平方法且依正義及國際法之原則,調整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢。」

有鑑於第一次世界大戰後成立的國際聯盟(League of Nations)無力阻止第二次世界大戰的爆發,聯合國創始國在大會(General Assembly)之外設立安全理事會(Security Council),並在安理會中設立五席常任理事國(Permanent Members),由當時同盟國的美國、英國、法國、俄國和中國擔任,增加強國維持國際和平的誘因與責任。儘管此一設計,隨著冷戰時代的美蘇對峙,前戰敗國德、日崛起後對「勝利者正義」的反省,以及區域平衡等因素考量下,改革之聲從未停息,然而,從聯合國成立七十餘載以來並未發生第三次世界大戰的角度而言,聯合國的存在對國際和平的維持,算是功不可沒

二、聯合國支持前殖民地獲得獨立與新興國家獲得國際承認

聯合國成立之初,世界上許多民族仍處於殖民強權統治之下。為了因應當時世界各地的去殖民化浪潮,聯合國憲章第1條第2款揭櫫民族自決(self-determination)原則;在聯合國託管委員會(Trusteeship Council)的協助下,亞、非、拉丁美洲的殖民地人民,紛紛獲得國際政治與道德上的支持,建立新國家。隨著帛琉的獨立建國,託管委員會在1994年功成身退。

儘管加入聯合國並非國家主權成立的先決條件,但新興國家獨立後,總是在第一時間申請加入聯合國;例如,聯合國最新的會員國為南蘇丹,於2011年加入。聯合國的會員資格,更成為許多國家證明主權與獨立的表徵;例如,聯合國大會於2012年通過決議,將巴勒斯坦由「非國家級觀察員」升級為「國家級觀察員」,宣示了多數會員國認可巴勒斯坦做為主權國家的資格,也煞羨許多台灣人。聯合國從成立之初的51個會員國,發展到今天有193個會員國,可見聯合國在各國眼中的重要性。

三、聯合國有助於提升人民的生活水準

2015年告一段落的聯合國「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals, MDGs)成果斐然。在聯合國的介入下,世界上落於極度貧窮(extreme poverty)的人口比例,從1990年佔將近全球人口的一半,降至2015年的14%。全球五歲以下兒童的死亡率,也從1990年的 1,000名兒童中有90名死亡,降至2015年的1,000名兒童中有43名死亡(註)。儘管這些成就是國際各方協力的成果,但聯合國對提升議題能見度協調資源分配,與提供資金與技術,也大有貢獻。聯合國目前的永續發展目標,則是在此基礎上,更進一步追求全球性的發展計劃。至於聯合國是否可以做得更好、更有效率,則是另外一個問題。

四、聯合國提供多邊及雙邊外交的平台

對於聯合國會員國而言,聯合國有一個最重要的價值——提供外交平台。依據主權平等原則,聯合國大會採「一國一票,票票等值」的制度設計,搭配聯合國關注議題範圍的開展——從最初的國際和平安全拓展到國際發展、性別、環保、氣候變遷等——充分地提供各國進行多邊及雙邊外交的管道與平台。以下就聯合國體系下,多邊及雙邊外交進行的實際狀況,分析之。

(一)聯合國架構下的多邊外交

聯合國作為一個多邊組織,多邊外交關係自然是其運作中不可或缺的一環。在聯合國裡,國家因為對特定議題的立場類似而組成政治聯盟(bloc),政治聯盟因為集結各國的力量(及選票),所以在談判上持有集體總和的籌碼,更可防止對手各個擊破。例如,77國集團及中國(G77 and China)原先由77個發展中國家發起,現在總共有130多國加入(中國並未正式加入,但實質上參與G77的決策),是聯合國裡最大的政治聯盟之一,它在聯合國裡關於國際發展議題的談判上,是不可缺少的一股勢力,任何其反對的議案,都會胎死腹中。不結盟運動(Non-Aligned Movement, NAM)則由120幾個國家組成,是國際安全議題談判上的重要力量。在安理會改革的議題上,則有印度及巴西為首的L.69 Group L.69之稱來自於2007年一份有關安理會改革的聯合國決議文草案之編號),其目標在於將印度巴西德國和日本列入安理會常任理事國。

我服務於吐瓦魯常駐聯合國代表團之際,完整地參與了「永續發展目標」的協商過程,見證各層次政治聯盟的運作,從最初各國在聯合國大會第二委員會中分配工作小組的席次,到決定採行多國共享一席的妥協方案(例如帛琉、斐濟、巴布亞紐幾內亞共同分享太平洋小島國一席,PSIDS Troika),再到實質內容的次區域、區域、全球層次的多方協商,直至最後17個永續發展目標與169個具體目標的定版。綜觀永續發展目標的訂定始末,世界大同的理想成分固然有之,但由於此一系列目標的設定直接影響全球未來15年(至2030年)的資源分配,更多的是各國折衝樽俎、利益交換,與談判妥協的結果;也只有透過聯合國此一機制,集結世界上近乎全數的主權國家,將各項議題置於同一平台上,各會員國始能將各自關注的議題,轉化為全球發展目標。

(二)聯合國架構下的雙邊外交

聯合國除了提供多邊外交平台以外,更提供各國雙邊外交平台。由於在聯合國大會裡各會員國平等,只要是會員國,就有選舉權,「選票」成為每一個國家不需成本、卻能產生高回報的談判籌碼。在聯合國裡,需要「選票」的場合有席位選舉和決議文表決。選舉方面,除安理會的五個常任理事國以外,聯合國裡各職位定期由會員國選舉產生,有以國家為單位(例如安理會的非常任理事國),有以個人為單位(例如國際法庭法官),但即使以個人為單位,候選人代表的仍舊是主權國家。另外,當有具爭議性的決議案時,例如譴責個別國家人權的決議文,或巴勒斯坦升格國家級觀察員等重大決議,有利益相關的各會員國會卯盡全力,強力拉票,進行遊說與利益交換。

國家往往被認為對所有議題都持有立場,並且不易改變;事實上,國家在許多議題上,不見得有明顯的偏好(preference)。聯合國作為一個平台,提供各國了解彼此需求、形塑偏好、交換支持的管道。這些需求,包括對特定議題的發言或選票支持國際援助款或專案的提供等。事實上,許多在內國政治中可能會被視為「買票」的行為,在國際政治的場域是再習以為常不過的「外交慣例」。聯合國提供的組織平台,大幅地減少國家(尤其是小國)在談判中的交易成本,它「一國一票,票票等值」的制度設計,則有效地增加國家(尤其是小國)在談判中的協商籌碼,使國家間可以透過各種利益重組,創造雙贏。

五、結語

在我的親身經歷與觀察中,聯合國除了維持國際和平、協助新興國家站穩腳跟,並大幅提升全球人民生活水準以外,從主權國家的角度而言,聯合國更提供所有大國與小國平起平坐談判協商各取所需的絕佳場域。如果沒有聯合國此一平台的存在,以及它所創造的制度條件,像吐瓦魯般的小國,可能永遠無法讓氣候變遷與海洋議題,上綱至全球發展目標之列。有了聯合國,像巴勒斯坦般的小國,則有能力聯合其他國家,證明自己的獨立存在。

可惜的是,聯合國作為雙邊及多邊外交平台的功能,常常不為國人所見,但從外交的角度而言,它往往正是聯合國最有價值之處。就現階段而言,儘管台灣加入聯合國一事有現實上的困難,但政策制定者及公民社會有必要了解聯合國運作的實際情形。勿因為未能加入,而輕忽各國間透過聯合國之機制所形成之利益同盟,亦勿因為未能參與,而將聯合國的一切皆照單全收,誤以為如此即能離入聯之目標更進一步。而且,若我們能充分瞭解聯合國提供給會員國的制度條件,則台灣亦有機會盡可能地在聯合國以外的場域,遵循相同的邏輯與模式,開拓自己的外交生存空間。

(註)“The Millennium Development Goals Report 2015.” United Nations, 2015.

作者   謝佩芬   為哈佛大學法學碩士、公共政策碩士

最近更新: 2018-03-27