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2019年3月11日,為因應中國「一國兩制臺灣方案」對我國國家安全挑戰,蔡總統召集國家安全會議,聽取各部會報告,並提出因應及反制「一國兩制臺灣方案」指導綱領。會中報告指出,「中國長期以來,對臺灣社會持續進行滲透及分化,…兩岸各層面交流深入臺灣社會各個階層,在一定程度上,模糊了滲透、統戰和兩岸交流的界限」。這段文字點出,在中共對台各種策略作為,如滲透、分化、顛覆、破壞、竊密、統戰中,滲透是當中最模糊難辨、最難以因應的攻勢。

壹、中國對台滲透

教育部國語辭典,滲透是指思想或勢力逐漸侵入或影響。顯見滲透是一種動作或狀態,但其意圖或目標為何並不清楚。自兩岸開放交流以來,除了有限的[半]官方對話外,面對台灣的自由民主開放,北京當局一開始採取的是放話、試射導彈等文攻武嚇等作為。2000年以後,中國在台灣尋找代理人與買辦,並形成外界批評的兩岸政商權貴集團或買辦集團,這條路線在2014年太陽花學運爆發後已遭北京棄置。隨後,中共在先前「入島、入戶、入心」的基礎上,提出「三中一青」的統戰策略,擴大與台灣中小企業、中南部、中低收入及青年世代的交流往來。2017年又提出「一代一線」策略,將統戰工作投入台灣「年輕一代、基層一線」。隨後習近平提出兩岸「融合發展」概念,強調從經濟、社會著手,推進兩岸合作與融合,之後從文化、思想推進,實現兩岸民眾的「心靈契合」。在這些政策指導下,中國開始制定單方面的「惠台」政策,力圖吸引台灣民眾前進中國;另一方面,中方人員、資金、訊息也在兩岸交流掩護下,加速進入台灣,強化對台交往與滲透。

一、傳媒滲透

依法中資不得購買台灣媒體,但2008年中國開始加強對台灣媒體的滲透。最具代表性的是旺旺集團董事長蔡衍明,斥資204億台幣在2008年到2009年間,買下中國時報、工商時報、時報周刊、中天電視及中視等媒體。掌握報紙、無線電視、有線電視後,旺旺集團在2012年7月併購中嘉有線電視系統,取得台灣的傳播通路。隨之而來的是「置入性行銷」。2010年11月,監察委員吳豐山經調查後,確認中國政府以置入新聞的方式,購買台灣報紙包括《中時》與《聯合》的版面。除傳統媒體外,近年中國新媒體如愛奇藝、騰訊、優酷等影音串流平台,也透過代理商規避法規限制進入台灣,加劇北京對臺媒體的操控與影響。對此現象,台大新聞所張錦華教授警告,「當這種有效率的不實宣傳全面塑造中國大陸美好的形象時,台灣人民就會覺得中國政府、中國大陸都是好的…慢慢地我們的警覺性越來越低,甚至很多人對中國政府產生了幻想」。近兩年越來越偏頗的中天新聞,在2019年3月底遭國家通訊傳播委員會(NCC)罰款100萬,也有大學生發起「拒看中天」運動,相當程度反映此一問題的嚴重性。

二、網路輿論滲透

台灣是中國不實資訊、假新聞(以下以假訊息代稱)的主要操作對象。近年假訊息問題層出不窮,大量錯假資訊在台灣持續散布,對政府公權力、台灣民主法治及社會穩定,造成極大的負面影響。民眾記憶猶新的例子,包括2018年6月,網路謠傳高雄旗山香蕉滯銷,造謠者附上2007年香蕉堆積如山的舊照,企圖混淆視聽;2018年8月,蔡總統南下勘災,有人在臉書張貼假訊息,稱陪同救災官兵槍枝均已上膛;2018年9月,颱風襲擊日本關西機場,造成上千名旅客受困,因兩岸辦事處輸運處理問題在網路引發爭議,並導致我駐大阪辦事處蘇啟誠處長自殺的「關西機場假新聞事件」。台灣面對的不只是假訊息,而是一種策略性的資訊操作(information manipulation)。換言之,有策略的輿論戰,可藉由一個事件切入,透過回溯、整理、類比等手法,以聳動具吸引力的敘述吸引民眾關注,把希望引發公眾注意的議題或負面訴求(例如政府施政無能、官員不知民間疾苦等),包裝為新聞或時事熱點。這種資訊操作,除文字傳播,也可透過第三方資金外包給公關公司,甚至網紅,以具時效性、話題性的方式,製作成影片或懶人包,在社群網絡與通訊軟體推播,擴大其影響力。

三、資安滲透

駭客攻擊中有許多病毒與「進階持續性威脅」(Advanced Persistent Threat)的手法,都可針對個人或特定組織的電腦,進行複雜且多方位的攻擊,潛伏攻擊的時間可能長達數週、數月甚至數年。植入後門程式的資訊產品,如媒體曾揭露的中國製路由器、鍵盤及智慧家電,也會將使用者的上網、打字資料、語音和影像等,回傳給預設的伺服器。同樣地,華為利用其產品的內建軟體或韌體後門裝置,在未告知客戶下,將客戶的基本個資、通訊錄、通訊過程、電子郵件等訊息,回傳到中國伺服器的行徑,不僅危害台灣國家安全,也嚴重影響美日等盟邦對台灣的戰略互信。2018年,我國政府終於宣布,禁止政府機關使用華為等有國安疑慮的中國廠商產品。2019年1月,美國微軟公司工程師發現華為的筆記型電腦裝有後門程式,並向華為通報,則是再添一個新案例。

四、產業滲透

產業方面,中國大陸透過併購公司、挖角關鍵人才、竊取營業機密等方式,取得我半導體、IC設計等產業關鍵技術的案例時有所聞。2016年,國安局長楊國強即曾在立法院答詢時透露,台灣的IC設計、電子科技產業遭中國嚴重滲透。距離新竹科學園區20分鐘車程的竹北台元科技園區,有多家中資企業進駐。其申請來台名義為「銷售中心」,卻違法設置研發中心,在台大舉招聘工程師。檢調單位對此雖有掌握,但卻無法落實執法。許多告上法庭的竊密案例,從2000年的中芯國際案,到近期的宏達電員工竊密攜往北京案、聯發科前員工投奔具中資背景港商,並對其洩漏手機晶片關鍵技術案,及2017年傳出聯發科、台積電、美光、南亞科、華亞科及聯詠等多起遭大陸企業挖角竊密案,2018年面板大廠群創科技遭侵害專利與營業秘密案等,都可看出中國對台灣產業的滲透、挖角、竊密情況之嚴重程度。

五、社會滲透

長期以來,中共以交流之名,對臺灣社會持續進行滲透分化。對於地方基層、農漁民、宗教、原住民、文化團體等,透過結對(如成為姊妹村里)、簽署合作備忘錄、招待赴陸旅遊,或提供虛銜(如邀台灣村里長出任對岸村委執行主任)等方式,拉攏結納地方人士;以「體驗式」交流(邀請赴陸旅遊參訪)、「青年創業基地」及提供就學、工作機會等方式,試圖改變台灣年輕世代、流浪博士與教師對中國的觀感;並以政治性採購、契作、觀光等經濟利益,拉攏臺灣地方政府與地方人士。此外,中國籍人士來台窺探、拍攝軍事或機敏設施,利用台灣現役軍人、台商刺探或竊取我方重要文件,甚至來台發展組織,例如鎮小江共諜案、周泓旭間諜案,相關事例不勝枚舉。這些作為不但危害台灣民主體制,也對台灣的國家安全構成重大挑戰。據調查局統計,自民國97年起至105年底,偵破的共諜案達55案。國安單位亦曾估計,中共間諜在臺人數至少有5,000人,甚至有報導稱達10萬人者。

貳、因應作為的思辨

中國長期對台灣進行統戰滲透及分化,但台灣政府積極反制作為不多;各界對這些極具針對性、策略性的作為,往往缺乏警覺;亦有部分人士以人權、言論自由考量,反對政府相對應的防制作為。這些都與中共滲透作為本身的隱密性與不確定性有相當的關係。

一、反制輿論操弄的困難

由於社群網路傳播快速、自媒體普及,加上假帳號、假網站、留言機器人與「巨魔農場」(troll farm)帶來的大量訊息,使政府在處理假訊息上,面臨訊息量龐大、處理時間有限,並須考量是否侵犯人權與言論自由等多重困難。針對假訊息的懲處,在確認其錯假違法後,爭議相對較小。真正重要而困難的,是要如何縮短其灰色階段(假訊息出現後到被判定為錯假違法之前),並阻斷該訊息的進一步傳播,以避免造成傷害。

我國既有法規對假訊息雖有若干規範,如選舉期間可適用《選罷法》,平時有《刑法》誹謗罪與《社會秩序維護法》(散佈謠言,足以影響公共之安寧者」將受罰),但這些規範面對自由、匿名與快速傳播的假訊息威脅,顯已緩不濟急。為打擊假訊息,行政院院會已通過《災害防救法》、《糧食管理法》、《農產品市場交易法》、《傳染病防治法》、《食品安全衛生管理法》和《核子事故緊急應變法》、《廣播電視法》等十餘部法規修訂,納入禁止散播假訊息的規範和罰則,並送立院審議。行政院及相關部會即時新聞澄清機制及民間的「台灣事實查核中心」,致力加快澄清速度,提升內容查證品質,有助遏制假訊息傳播。加強學校教育、印製宣傳手冊、舉辦說明會等,亦可強化學生與民眾的媒體識讀(media literacy)能力,有助化解假訊息攻勢。

但對於灰色階段的處置,包括訊息錯假違法的認定及迅速阻斷假訊息的傳播,我國作為仍較為欠缺。正在立院審議的《數位通訊傳播法》是讓業者自律建立檢舉、處理機制,只要按機制做,對假訊息傳播,業者就可免責。對於未能落實的業者似無罰則,而是由被害者要求違法使用者與平台業者負責,態度顯然較為消極(《廣播電視法》修法版本提高廣電業者自律責任,並對散布假訊息提高罰則)。由法院認定假訊息,也可能影響處理的時效。相較之下,德國2017年6月底通過《社交網路強制法》,課予擁有200萬用戶以上社群網路業者快速審查和刪除貼文的責任(須在收到通報後24小時內,撤除明顯違反德國刑法的仇恨言論;對假訊息或較不明顯、有爭議的仇恨言論,須在7天內決定是否移除)、法國2018年11月通過《反資訊操縱法》《反虛假訊息法》,要求法官在48小時內針對是否為假訊息做出裁決,均有助截斷網路訊息快速傳播,避免傳統司法程序緩慢可能造成的損害。

針對相關法規侵害新聞自由,甚至引發自我審查或寒蟬效應的批評,德法兩國支持上述立法的人士主張,政府必須在新聞自由、人權保障與必要的民主防衛機制之間求取平衡。為避免扼殺言論自由,德國《社交網路強制法》提供個人和媒體周密的權利救濟管道,包括用戶資料遭濫用時、帳號遭不當停權或刪除時、合法內容遭不當移除時、個人或媒體遭不當處罰時,均有周妥及時的行政或司法救濟機制。

二、保防體系強化千頭萬緒

「保防」顧名思義就是「保衛國家安全、防制敵人滲透」。一般人注意到的保防體系問題,多為法令規範與刑度的不足。例如,《國家安全法》第2條規範「不得為外國或大陸地區行政、軍事、黨務或其他公務機構…刺探、蒐集、交付或傳遞關於公務上應秘密之文書、圖畫、消息或物品,或發展組織」,但其對應刑責最高只有5年。因此歷年最大規模的共諜案主嫌鎮小江只被判刑4年。對台灣社會的顛覆破壞或在台滲透發展組織,更缺乏相關規範。2019年3月定讞的陸生共諜周泓旭在台發展組織案,僅判刑1年2個月。而外籍人士在台拍攝軍事設施等情節,通常僅能強制渠等刪除照片。

但更為嚴重的,應是台灣保防意識及預警能量的弱化。台灣解嚴與民主化後,「人二」系統瓦解,改由政風人員負責機關保防。但政風人員重視肅貪而非保防;2011 年「政風司」改為「廉政署」後,保防工作的重要性與比重更進一步降低。軍中保防與社會保防,也因對中共敵我意識降低,而日漸鬆弛。近年破獲的保防案件多是已發展一段時間,對國家安全已造成傷害後,才被發現而進行偵辦。失去預警能量的保防系統,對國家安全而言,只能算是亡羊補牢。

事實上,美國、 日本等民主國家,都十分重視保防,包括對資安滲透的因應。如何提高國人防意識、如何建立有效預警通報機制、如何因應中共資安威脅、如何從源頭(人員、資金、訊息)加強偵防能量、如何提升保防法規位階(目前僅係行政命令)、如何完備三大保防體系的法律授權等,都是台灣因應中共滲透的迫切工作。澳洲《國家安全立法修正案(間諜活動及外國干預)法案》、《外國影響力透明化法案》,及美國《外國代理人登記法》的相關規範,或可作為政府參考。

三、加強法規與機制配套提升產業安全

近年中國竊取我業者營業秘密案例頻傳,若不在法制上強化技術的保護,台灣可能淪為機密技術破口,影響先進國家政府與業者與我合作及投資意願。目前有關防制中共竊取產業機密的作為,以主張修訂《營業秘密法》者較多(司法體系審理案件速度過慢、侵害營業秘密行為的法人免責的認定存在模糊空間),制定專法者較少。但對隱而未發的灰色地帶之應處,台灣目前僅有營業秘密法針對「意圖在國外、大陸地區、香港或澳門使用營業秘密者」追究刑責。根據美國經濟間諜法》,只要個人或組織意圖竊取營業秘密,以裨益於外國政府或其實質控制的組織,就可適用該法追訴。我國在立法概念上明顯較為限縮,也難以保障技術免於被竊。另外,加強中資審查亦有助防制意圖不法的中資混進台灣資本市場。2018年美國通過外國投資委員會(CFIUS)更新法案,嚴審中資收購美企,以保護美國敏感高科技的作法,值得我國參考。

四、強化民眾覺知(awareness)才能有效反制中共滲透

不論是假訊息、社會滲透或產業滲透,加強民眾對這些威脅的了解與認知,都是反制中共作為的最有效手段。針對假訊息、共諜滲透、產業竊密的案例與影響,製作宣導影片、編印宣傳手冊、辦理座談會、說明會或講習會,都有助加強民眾、公務人員、軍人的媒體識讀(media literacy)及保防意識,並提升業者對中共滲透的警覺與因應能力。唯有喚醒國人警覺,建立保防共識,才能團結國人,共同防制中共滲透,捍衛台灣民主自由體制與國家的長治久安。

作者  李哲全  國防安全研究院副研究員

最近更新: 2019-07-17