壹、前言
社會保障（social protection）在二十一世紀之初成為聯合國與世界銀行主要推動的政策之一，社會保障乃是指一系列針對降低貧窮與脆弱性（vulnerability）的政策或計畫，透過推動有效的勞動政策，降低弱勢族群（如老人、失業者、病患、身心障礙人士、被社會排除者）暴露在經濟與社會的危機，並提升其應對危機之能力。新冠病毒肆虐期間，弱勢族群比一般人遭到更大的威脅，各國紛紛祭出各項社會安全網政策以應付疫情帶來的緊急災害。本文旨在探討世界各國如何採取的社會保障政策以因應病毒傳染嚴峻帶給社會的挑戰，特別聚焦於弱勢族群更為脆弱的發展中國家是如何採用社會保障政策以提供該族群更大的經濟安全與社會福利。
貳、社會保障的緣起與發展
一、社會保障政策的緣起與背景
社會保障政策是強化對社會弱勢族群的基礎經濟保障，原本該政策很難在開發中國家實現，但是1997年亞洲金融風暴危機使人警覺到全球貧窮（global poverty）所帶來的負面影響。於是社會保障政策的推行出現了革命性的典範轉移（Paradigm Shift），從已開發國家轉為開發中國家的發展重心。首先，西元2000年聯合國投入兩千億美元給低開發國家， 15年內達到「千禧年發展目標」（Millennium Development Goals），讓10億人脫離赤貧(Merrien, 2013)。其次，世界銀行著手推動社會保障政策，作為減少國際貧窮的策略（international poverty reduction strategies）。各國亦跟進腳步，紛紛致力於推動社會保護政策。舉凡英國國際發展部（Department for International Development ，簡稱DfID）致力於提升發展中國家窮人的權力 ; 南方國家的巴西與南非成功實施社會津貼計劃 ; 巴西與墨西哥則建立「附帶條件的現金補助」（conditional cash transfer，簡稱CCT）系統強化貧窮子弟接受教育 (Merrien, 2013)。
社會保障政策自從2010年後又有重大的轉變。2012年國際勞工大會會議（International Labour Conference）提出「最低社會保障水準建議書（Social Protection Floors Recommendation）」將人權與社會保障計劃連結，劃下全球社會政策的新扉頁(Fukuda-Parr, 2016; Kaltenborn, 2015; Sepulveda Carmona et al., 2012)。其中內容明示人權保障的基礎需透過社會保障系統落實之，並採用國家立法的方式讓社會保障具體推動(Deacon, 2013)。唯有所有國家的政府立法予以每位居民健康保險與基礎收入，方能實踐最低社會保障水準的目的(Kaltenborn, 2020)。接著，聯合國於2015年提出「永續發展目標」（Sustainable Development Goals，簡稱SDGs），取代2000年的「千年發展目標」，永續發展目標包括捍衛貧窮、強化健康照護與食物安全、社會整合、降低不平等與協助人們重返工作、確保父母送孩童到校就學等，該目標成為社會保障政策當前持續推動的主要項目之一(Kaltenborn, 2015; Loewe & Strupat, 2017)。
二、社會保障政策的發展方向
世界銀行將社會保障政策視為一種社會危機管理方式(Merrien, 2013; World Bank, 2020c)，其主要執行的方向有二。其一，社會保障作為一種社會救助，政府提供給所有弱勢族群基本生活保障，舉凡有條件或無條件的現金補助。其二，社會保障作為一種社會保險，政府須強化勞工的福利與其家庭收入(Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2020)，而且政府需維護勞動市場的運作，除了失業者補助之外，更應提供尚未有工作者其技能與訓練、活化勞動市場職缺，並給予弱勢勞工與貧窮者基本福利與生存環境(World Bank, 2020b)。
參、新冠病毒下社會保障作為社會保險與社會救助政策之變化
一、新冠病毒肆虐期間，社會保障作為一種社會保險之擴張與挑戰
目前新冠病毒確診數已逾有三千萬人口，死亡人數破一百萬人，除了疫情最嚴重的美國，有近七百萬人確診病例與逾二十萬死亡人數之外，其次嚴重的就是印度與巴西，各有近五百萬的確診病例與個有近八萬、十四萬的死亡病例(Worldometer, 2020)。新冠病毒疫情對南方國家（Global South）（如南非、巴西等）的影響甚鉅，因為高度的財富、權力、資源不平等、嚴重的失業率、遊民問題、貧窮情況，以及洪水等氣候變遷帶來的危害，擁擠髒亂的環境、人口稠密讓社交距離政策執行困難，再加上病毒肆虐，使得社會弱勢者面臨多重危機(Lapidor, 2020)。
社會保障作為一種社會保險，能提供工作者基本的薪資保障。一般而言，在發開中國家，通常正式員工為中產階級，具有社會保險，且薪資比非正式員工高。不過，在新冠病毒傳播期間，即使是開發中國家的正式雇員也比已開發國家的一般雇員的經濟更差，並且更難應付突如其來的經濟危機。所以，在新冠病毒肆虐之時，擴張社會保險能給予正式雇員更多保障。「冠狀病毒工作保留計畫」(Coronavirus Job Retention Scheme)以達到擴充社會保險之成效，如德國、義大利、巴西、英國等均有採取該措施(Gerard et al., 2020)。例如，巴西政府在疫情嚴重擴散期間每月給予「自營作業者」（self-employed persons）六成的底薪，連續發放三個月(Equipe, 2020)。而又如英國政府提供經費，除了支付被公司解雇員工之八成薪水，暫時讓該員工保住職業與薪水(Lawrie, 2020)之外，並亦提供資金幫助中小企業紓困(Bernal, 2020)。
在病毒流行嚴峻時刻，開發中國家會比已開發國家推行較多的工作保留政策，因為已開發國家已經有失業救濟金的津貼系統，但是開發中國家沒有失業救濟金的制度，而工作保留政策比起失業救濟金制度之建立來得容易許多，政府直接給企業、公司行號經費，讓其撥款直接給員工，其管道比建立政府部門篩選合格者並撥款來的方便。開發中國家的正式員工在疫情傳播期間若遭到解雇，其重新找到正式工作的機會比已開發國家的正式員工時間來的長(Gerard & Gonzaga, 2016)，再者，正式工作的要求高，已解僱的正式員工會如果要重新通過高門檻取得正式工作恐有困難(Abebe et al., 2017; Gerard et al., 2020; Orkin et al., 2020)，因此，工作保留政策對開發中國家的正式員工有莫大助益(Levy, 2008)。
目前各國施行的工作保留策略遭遇不少挑戰。首先，政府對於薪水的發放是否固定金額或按照其原本薪資比例、金額與發放對象的關係、就業長短都會影響該政策推動的成敗。舉凡泰國目前施行的工作保留政策是給員工固定月薪(The Nation Thailand, 2020)、摩洛哥工作保留政策實施的對象是只給工作被暫停之勞工提供固定月薪(MapNews, 2020)、巴西與南非政府推動工作保留政策則是給予低薪失業者比高薪失業者較高比例的薪水(MapNews, 2020; Paraguassu & Ayres, 2020)。不過這些高薪工作者顯然比低薪勞工在病毒肆虐期間會面臨到較多的調整與更高的失業危機(Gerard et al., 2020)。其次，開發中國家中如南非的多數企業或公司較難信賴政府能迅速給予失業補助金，因而降低其誘因參與政府的工作保留政策(Levinsohn et al., 2014)。第三，許多業者不想加入工作保留政策，因為如果加入該政策，在疫情傳播期間，除了營運成本以外，還要多負擔員工部分薪水，故而不少國家除了推動工作保留政策之外，還要一併推行低利息借貸、延遲繳付租金（rent moratoriums,）、減輕稅負等措施(Gerard et al., 2020; Kinuthia, 2020)。第四，政府依據國情所需會有不同的發放標準，例如南非勞工只要工作每六天而失業一天就能獲得失業補助金，但在巴西勞工必須工作超過十二個月而失業才能領取津貼。受雇時間低於一年者就無法獲得失業補助，而導致面臨重大經濟危機(Gerard et al., 2020)。
社會保障政策作為一種社會保險制度，其推行的方式除了失業救濟金、工作保留制度以外，還有強制性遣散費（mandatory severance payment）政策、強制個人儲蓄帳戶（forced / illiquid savings accounts）政策、低利息信用貸款制度等。強制性遣散費確保業者在勞工離職給與其一筆金額 ; 強制個人儲蓄帳戶是給予員工獲得其自己工作期間的存款 ; 低利個人貸款制度則是政府提供「自營作業者」（self-employed persons）低利息借貸。但這幾項制度仍執行上面臨許多問題。首先，仍有企業因為現金短絀而付不出強制性遣散費，因此，政府仍須給予企業低利息貸款資遣費的資金(Gerard & Naritomi, 2019)。另外，政府也需要求企業將資遣費分期支付給員工，以確保勞工不會在失業後一次性全部用光(Gerard et al., 2020)。其次，在疫情傳播期間，政府能允許勞工取出強制個人儲蓄帳戶的費用，例如印度政府允許正式員工取出儲蓄津貼，最多能領其三個月的薪水(FE Online, 2020)。但是對於年輕的勞工而言，可能很快領光存款，接下來幾年的薪資必須扣除更多以儲存到其個人帳戶中(Gerard et al., 2020)。第三，政府提供低利息信用貸款除了幫助公司付給員工薪水之外，亦可讓自營作業個人自行向政府借貸以獲取薪水。但是這項制度的缺點也同時讓企業或個體未來承擔更多的負債赤字(Gerard et al., 2020)。
二、嚴峻疫情時期，社會保障作為一種社會救助之鞏固與調整
社會保險能實施的對象主要是有工作的個體或有盈利的企業，所以比起社會救助策略來的更有限。社會救助能幫助更多非正式的職業別勞工、甚至是每個家戶的成員。像是南非的兒童津貼補助計畫能幫助到更多有非正式工作的個體，這些個體都不具有申請社會保險的合格條件(Gerard et al., 2020)。在疫情擴散期間，社會救助計畫的持續進行與大力擴張，將有助於因疫情失去薪水或金錢的貧窮家戶度過經濟與健康危機。但因應疫情，社會救助政策需要重新調整下列四項主軸。
首先，救助的形式亟待轉變。社會救助一般可分現金援助與實物救助（in-kind assistance）（如糧食或能源等），但也有使之取得貨品或服務管道（如醫療服務或住屋等）。由於疫情導致經濟蕭條、資金短絀，因此實物救助成為最有力的援助形式。例如印度政府公共配銷系統(Public Distribution System, PDS)在疫情期間每個月提供人民雙倍的食物補給，包括小麥與稻米等(Pathak et al., 2020; The Economic Times, 2020)。不少國家社會救助系統在疫情期間達到了最高的給付標準。舉凡印尼政府「現金補助」（cash transfer）計畫不但增加給付金額，也提高給付頻率(Tri, 2020)。肯亞也增加年金給付且提高孤兒、弱勢孩童之補助津貼(Gerard et al., 2020; Ward, 2018; World Bank, 2020a)。此外，亦有國家提供各類繳費延緩政策，包括水電費、房租等可延後繳交。或是如印尼提供三個月免費的電費給使用低電力的客戶(Harsono, 2020)或是提供中小企業六個月免費供電政策(Sutrisno, 2020)。
其次，救助之條件設定需調整。「附帶條件的現金補助」（conditional cash transfer，簡稱CCT）系統通常是開發中國家常用收入重分配政策之一，例如墨西哥的Prospera、巴西的「家庭支持計劃」(the Bolsa Familia)。具體而言，墨西哥政府最大的抗貧有條件現金補助計畫Prospera在防疫期間擴充以防止疫情使社會不平等加劇，其設定的條件是參加者必須其家戶的孩童需接受教育、臨床諮詢（clinical consultation）、衛生研討會等(The Social Policy Blog, 2020; Vilar-Compte et al., 2020)。又如巴西的家庭支持計劃增額一百二十萬戶新家庭，參與總數達1427萬戶家庭(Ribeiro, 2020)。該計畫為成功的有條件社會救助計劃，明令如欲取得政府提供的現金補助，則必須接受產前與產後護理及送孩子就學等。但是在疫情擴散期間，這些有條件的現金補助計畫需更動條件，因為疫情導致學校關閉、或是社交距離的實施，因此政府救助政策的條件設定需要移除或暫停。不過，其條件改變會受到立法或政治影響難以實現，例如印度的MGNREGS有條件社會救助政策雖然增加新的工作機會與提高薪資，但工作環境卻難以執行社交距離政策(Gerard et al., 2020; Muralidharan, 2020; Ray, 2020)。再者，衣索比亞受疫情影響，估計有160~400萬人失去工作，影響兩千萬人的生活。其最重要的社會救助計劃Productive Safety Net Programme（簡稱PSNP）亦宜擴充與改變條件提供食物與現金補助失業者(Ababa, 2020; Gerard et al., 2020)。
第三，社會救助之實施對象需重新檢視。施行社會救助的目的乃是幫助沒有就業年金的老人或孩童、特定的職業別群體（如農民水災之受災戶等）、或經濟不利者（如印尼政府補助資產低於貧窮線的家戶），不過，社會救助在補助特定弱勢對象時，會有兩種錯誤出現：其一為涵括錯誤（inclusion errors），舉凡補助到不適當的對象、經費被經手行政人員貪污偷走、或是資源輸送到未符合標準的家戶中(Gerard et al., 2020)。其二為排除錯誤（exclusion errors），例如符合資格者無法申請補助(Hanna & Olken, 2018)。在疫情嚴峻期間，各國政府只有依賴社會救助體系來補助弱勢群體，就算該系統不完美，也需要執行(Gerard et al., 2020)。疫情擴散期間，社會救助政策必須藉由直接受益給付（Direct beneficiary payments）與透明傳送管道以確保資金輸送（fund leakage）是在控制範圍內(Banerjee et al., 2016; Muralidharan et al., 2016)。
第四，社會救助之給付方式需結合數位科技。此外，由於疫情導致社交隔離，以數位給付（digital payment）之G2P給付生態系統（G2P payment ecosystems）則成為一種政府傳遞社會救助的新方法。例如，智利政府可以透過身分證連結到基本帳戶，該系統涵蓋大部分低收入戶群體，透過這套系統，政府得以迅速將新冠疫情補助津貼直接匯入超過兩百萬名弱勢群體的銀行帳戶中(Rutkowski et al., 2020)。秘魯政府亦以數位給付系統將新冠病毒補助金傳遞到舊的受補助者中，同時也輸送到新增的補助對象，並擴充資金提供管道，包括私立銀行與行動支付等方式，以迅速撥款經費到弱勢團體中(Gerard et al., 2020; Rutkowski et al., 2020)。泰國政府亦是以此系統傳遞現金補助，以此規避金錢輸出與輸入的成本(Rutkowski et al., 2020)。這些國家均已建立人民身份辨識系統，透過該系統與銀行帳戶資訊迅速的確認合格補助對象、並完成撥款(Gerard et al., 2020; Rutkowski et al., 2020)。如果沒有數位給付系統的國家就必須自己成立新的緊急辨識系統以確立補助對象及傳遞補助金額，舉凡巴基斯坦政府因應疫情甫成立的伊薩斯緊急現金計畫（Ehsaas Emergency Cash Programme，簡稱EEC）(Nishtar, 2020)，即為一項將長期運作的新社會安全網。
肆、結論
社會保障政策包含社會救助（social assistance）、社會保險（social insurance）與勞動市場兩個要素。本文探討對象主要為南方國家今年在新冠病毒傳播期間所建立的社會保障政策，南方的發展中國家在新冠疫情期間擴張了社會保險政策，除了有帶薪病假、失業救濟金之外，工作保留更是成為主要的社會保障策略之一，在社會救助政策上則持續強化，包括重新修改放寬救助體系的形式、對象、現金補助之合格條件等，此外，更結合數位科技以快速將救助資源挹注在弱勢團體中，本文認為台灣政府宜參考其社會保障政策之發展，讓新冠病毒傳播期間弱勢團體面對的經濟與資源不足危機能有所改善。
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作者 黃芳誼 佛羅里達大學社會學博士