一、前言
2017年10月，管中閔經台大校務會議三分之一推薦成為台大校長8位候選人之一， 2018年1月5日，管經台大校長遴選委員會選為新任校長，但卻爆出管中閔在遴選程序中，隱匿其台灣大哥大獨立董事身份，更有台灣大哥大副董事長蔡明興擔任台大校長遴選委員會委員，未利益迴避下出席遴選會議，遭社會廣泛質疑。
對此爭議，部分台大師生連署「抗議政治力介入台大，堅守大學自主」[1]；亦有台大教授發起「貫徹大學自主，自己學校自己救，呼籲召開校務會議，處理遴選違法爭議」連署及台大學生發起連署，認為台大遴委會處理不當，要求召開臨時校務會議徹底解決問題。[2]
基此，從管中閔爭議探討台大校長遴選的合法性問題，應分別從大學自治之憲法保障意旨，校長候選人隱匿獨董身分及遴選委員未利益迴避問題是否抵觸正當行政程序之基本要求，以及國家適法性監督如何解決爭議等課題，進行法治分析。
二、大學自治不是法外之境
大法官釋字第380號解釋揭示「憲法第十一條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大學法第一條第二項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項...憲法第一百六十二條固規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督。」則國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之」，換言之，憲法保障大學自治，並非讓大學變成法外之境，國家對大學自治尚有依法監督的權責。
台大為公立大學，依據我國現行制度，為教育部所設，而有學者[3]指出，國立大學既由教育部設立，應為教育部之下級機關，而省、市立大學則係由省、市政府設立，應為省、市等地方自治團體所屬之下級機關。故而公立大學在其行政上不但要受其上級機關之適法監督，還要受適當監督。因此，若憲法及法律未明文保障大學自治權之情況下，公立大學在大學行政上是否具有自治之地位或權利值得存疑，當然司法院釋字第380號解釋確立大學自治作為學術自由之制度性保障，公立大學享有自治權已無疑慮，惟公立大學作為行政機關地位，仍值得討論。
另有學者[4]以德國大學為例，認為公立大學，係同具有公法社團與國家設施之地位，此觀德國基本法，學術、研究與講學自由應受保障，聯邦及各邦立法者，更進一步確認了大學在法律範圍內享有自治權。德國大學綱領法第五十八條規定「大學為公法社團亦同時為國家設施」，而大學應採取何種組織形式實行自治，基本法則委由立法者作決定。基此，德國大學為公法社團，依行政組織法之歸類係屬公法自治團體[5]。
惟不論對公立大學認具行政機關地位，或是認屬公法社團與國家設施之地位，均強調於法律範圍內享有自治權，亦即，國家依法保障及監督大學自治之意旨，應無爭議。準此，國家對大學自治的合法性監督，除了主管機關教育部的行政監督外，更重要的是司法審查，讓大學自治不至於淪為法外之境，演變成法治國的脫韁野馬。
大法官釋字第684解釋是繼釋字第382號解釋[6]後，更近一步揚棄了過去的「特別權力關係理論」，認為大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第十六條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要，即表現出釋憲實務從過去關注行政行為形式的基礎思維，轉變為關注大學及學生兩造「法主體」間，權利是否受侵害的法律關係，對過去台灣對「大學」體制及成員權利義務關係之理解有所突破。更具的意義是，大學行為的合法性，不得假借大學自治之名，將違法就地合法[7]，大學應受國家合法性監督，其中行政爭訟包括行政體系的訴願及司法權的行政訴訟，即屬國家對大學自治合法性監督的具體實踐。
綜上所述，管中閔在台大校長遴選是否合法，仍應受國家為合法性監督，斷不可能讓大學自治淪為法外之境，故部分連署「抗議政治力介入台大，堅守大學自主」的台大師生誤解大學自治，演變成支持管中閔如期上任，嚴重曲解大學自治的憲法保障意旨，而濫用了大學自主之名，殊不知讓大學的違法問題就地合法，才是嚴重傷害大學自治。
三、台大校長遴選需符正當行政程序
大學自治並非法外之境，應受國家合法性監督，已如前述。因此，不論是大學自治立法權或行政權的行使，自當符合正當法律程序之要求，然管中閔之校長遴選合法性爭議，應以正當行政程序之基本價值加以檢驗。美國法上的「正當法律程序」(due process of law)， 不只是在刑事程序，也已經適用在民事訴訟程序，甚或行政程序，並確立了以告知 (notice) 和聽證(hearing)為核心的程序要求[8]。 準此，管中閔在校長遴選程序中，是否「告知」校務會議成員及遴選委員會委員其台灣大哥大獨立董事身份，亦是檢驗重點。
（一）正當行政程序作為大學自治行政權行使之基本規範
正當行政程序，關注行政行為能否履行公正作為之義務。學者認為，公正作為義務(duty to act fairly) ，「公正」(impartiality)原則，一稱「禁止偏頗」原則 (rule against bias)[9]。如何確保行政行為符合公正作為義務，在正當行政程序的內涵及實踐上，管中閔案應以資訊告知、迴避制度及片面接觸之禁止等正當行政程序之內涵作為檢驗基準。
正當行政程序不只得以檢驗行政行為之適法性問題，大法官更以正當行政程序審查法律規範中要求之行政程序，是否符合正當行政程序之憲法原則。大法官釋字第709號解釋理由書揭示「未確保利害關係人知悉相關資訊可能性，與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。人民依法申請行政機關為特定行政行為時，行政機關須就其申請是否符合法定程序要件予以審查，於認為符合法定程序要件後，始據以作成行政處分，故人民申請之要件亦屬整體行政程序之一環，法律有關人民申請要件之規定，自亦應符合正當行政程序之要求。」。
對於大學是否應受正當法律程序之要求，大法官採取肯定立場。釋字第462號解釋揭示「各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨」，即認定大學對於教師升等行為屬公權力行為，因此不論是否為公立大學所為，不服決定之教師皆應循行政爭訟救濟，而學者認為教師升等評審程序涉及教師工作權保障，須符合憲法所定「正當程序保障」（due process guarantee）[10]。
釋字第462號解釋雖肯認了大學教師升等仍有正當程序之保障，但該號解釋較關注教師權益受影響是否重大，且將教師升等的教師評審委員會決議，不分公私立大學，一律認作為公權力行為，然若私立大學教評會對於教師升等為未通過之決議，而後因程序瑕疵遭撤銷，雖釋字第462號解釋認定大學教師升等資格之審查，係關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，故除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量[11]，始認符合憲法保障正當程序精神。
基此，大法官揭示正當行政程序之憲法保障意旨，同時亦肯認大學自治內亦應符合正當程序之基本要求。是故，管中閔之台大校長遴選適法性爭議，當屬大學自治行政權之行使，應以正當行政程序加以檢驗。
再者，公立大學校長遴選委員會屬於受託行使公權力，自應受到國家正當行政程序之檢驗。實務見解認為，按大學法第9條第1項及第2項規定：「新任公立大學校長之產生，應於現任校長任期屆滿十個月前，由學校組成校長遴選委員會，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之。（第1項）前項委員會各類成員之比例與產生方式如下：一、學校校務會議推選之學校代表占全體委員總額五分之二。二、學校推薦校友代表及社會公正人士占全體委員總額五分之二。三、其餘委員由教育部或各該所屬地方政府遴派之代表擔任之。（第2項）」核其立法理由，係因公立大學主要經費來自政府，政府不能推卸監督之責任，且基於大學自主，為真正落實超然獨立之遴選精神，是以，由教育部或各該所屬地方政府與大學共同組成公立大學校長遴選委員會辦理第一階段遴選，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之。準此，由教育部或各該所屬地方政府與大學共同組成公立大學校長遴選委員會辦理校長遴聘事項，係本於法律授與之職權為之，應屬公權力之行使，而有行政程序法之適用（最高行政法院 91 年度判字第 2020 號判決、最高行政法院 95 年度判字第141 號判決、本部 89 年 7 月 14 日（89）法律決字第 021107 號函參照）。[12]
綜上，依據大法官上開解釋揭示正當行政程序之憲法保障意旨及肯定大學亦有正當程序之要求，又管中閔遴選台大校長爭議所涉之校長遴選委員會，應屬公權力行使之機關地位，當受正當行政程序之檢驗，非得以大學自治為藉口，使校長遴選之違法程序就地合法，管中閔案所涉之大學自治行政權之行使，應符合正當行政程序之基本規範。
（二）資訊告知之檢驗
資訊的充分告知，屬正當行政程序之重要內涵，亦是行政行為能否履行公正作為義務之關鍵。然而，台大校長遴選爭議中，管中閔在校長遴選程序中隱匿其台灣大哥大獨立董事身份，對於校務會議成員及校長遴選委員會委員未充分告知候選人資訊，不符合正當行政程序之要求。
台大校長遴選程序中，管中閔在校務會議通過三分之一校務會議代表推薦後，方得以進入校長遴選委員會[13]，但管中閔隱匿台灣大哥大獨董身分之違法行為，係自始於校務會議即有此隱匿的瑕疵存在，此違法性並非後續校長遴選委員會決議得以補正。換言之，在正當行政程序原則下，校務會議才可能解決校長候選人資格隱匿的違法性問題（違反資訊告知義務），此非屬校長遴選委員會可以代行，因此台大應以校務會議解決此項爭議。
（三）迴避制度之檢驗
迴避制度之實踐，屬正當行政程序之重要內涵，亦是行政行為能否履行公正作為義務之關鍵。一般行政機關以行政程序法之迴避規定，作為確保行政行為符合公正作為義務之重要機制。大學雖非屬一般行政機關，但仍應符合正當行政程序之迴避精神。
依據國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法第6條規定，應以解職遴選委員方法迴避之情況，包括遴選委員若與候選人有、或曾經有配偶及三親等內血親、姻親關係，有學位論文指導的師生關係，抑或是有具體事實足認定遴選委員執行職務有偏頗之虞者。台大將教育部公布之規範成為該校大學自治之立法，即國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點「四、本會委員同意為校長候選人者，當然喪失委員資格。 本會委員有下列情形之一者，經本會確認後，解除其職務: (一)因故無法參與遴選作業。 (二)與候選人有配偶、三親等內之血親或姻親或曾有此關係。 (三)有學位論文指導之師生關係。 (四)有具體事實足認其執行職務有偏頗之虞者。 前二項所遺委員職缺，按身分別依第三點規定遞補之」。
法解釋上，僅有「情誼因素」的論文指導師生關係即屬迴避事由，此規定於國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點第四點第二項第三款，則依「舉輕以明重」法理，管中閔為台灣大哥大獨立董事，然校長遴選委員之一為台灣大哥大副董事長蔡明興，同公司的副董事長與獨董，不只情誼因素，更有「明顯利益關聯」，應屬有具體事實足認偏頗之虞者，應屬國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點第四點第二項第四款之迴避事由，故管中閔台大校長遴選委員會之組織及程序瑕疵明顯，無法通過正當行政程序之迴避制度檢驗。
（四）片面接觸禁止之檢驗
片面接觸禁止，是正當行政程序之重要內涵，亦是行政行為能否履行公正作為義務之關鍵。因此，台大亦有片面接觸禁止之規範，依據國立臺灣大學校長遴選委員會作業細則第九條規定「被推薦人或校長候選人、本會委員與工作人員應遵守以下規範：(二)被推薦人或校長候選人不得主動與本會委員在遴選期間有與遴選事務相關之私人接觸。」。
正當行政程序之片面接觸禁止，用以確保行政之公正作為，故在台大校長遴選作業之片面接觸禁止規定，立法目的亦是為了確保校長遴選委員會得以公正作為，不受非議。然而，管中閔獨董與身兼遴選委員的蔡明興副董事長，不只是私人接觸，更恐在台哥大固定公司會議中定期接觸，難認符合正當行政程序之片面接觸禁止，此尚待台大及教育部進一步調查、檢驗。
四、結論
台灣大學是我國高教的重要指標之一，故台大在大學自治的實踐，是否符合正當行政程序，管中閔遴選校長之違法爭議如何解決，當受國人高度關注。
依據大法官釋字第380號解釋大學自治之憲法保障意旨，並未容許大學就其違法問題就地合法，國家仍有合法性監督之權責，避免大學自治淪為法外之境。而大法官釋字第709號解釋揭示正當行政程序之憲法精神，在釋字第462號解釋肯認大學仍應符合正當程序保障之意旨，且實務見解認為，公立大學校長遴選委員會屬於公權力行使，須符合行政程序法之規範。因此，管中閔遴選台大校長之違法爭議，縱屬大學自治之範疇，仍應通過正當行政程序之檢驗，且國家對此爭議有合法性監督之權責。
準此，在台大校務會議及校長遴選委員會之程序上，管中閔隱匿台灣大哥大獨董身分，違反正當行政程序之資訊告知義務。再者，擔任校長遴選委員的台哥大副董事長蔡明興得以投票給該公司的獨董管中閔當校長，違反正當行政程序之迴避制度。此外，管中閔在校長遴選期間，因其獨立董事身份，恐與同公司之副董事長兼遴選委員蔡明興定期私下接觸，涉違反「禁止私人接觸」的台大校長遴選規範，恐亦牴觸正當行政程序之禁止片面接觸。
基於大學自治之憲法保障意旨，國家不得對大學自治事項為適當性審查，但仍有責任進行適法性監督。舉例來說，教育部及法院不得認定管中閔不適任校長，但對於管中閔遴選校長之程序及組織是否合法，教育部及司法仍得審查其合法性問題。
是故，對於管中閩遴選台大校長之違法性爭議，牴觸正當行政程序，教育部作為主管機關，依法有責任督促台大解決紛爭，而校務會議作為大學法之大學校務重大決策機構[14]，且國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點明定「二十一、本要點如有未盡事宜或疑義時，由遴選委員會議決補充或解釋之。本要點如有窒礙難行之處時，得由臨時校務會議補正之。」，教育部應依法對管中閔遴選校長爭議進行合法性監督，督促台大以校務會議解決爭議。
[1]管中閔案的台大師生連署中，其中「抗議政治力介入台大，堅守大學自主」連署活動，另衍生出以大學自治為名之挺管爭議，媒體報導指出「台大校長遴選爭議，一名台大校友向本報投訴，他表示，他力挺大學自治而參與「抗議政治力介入台大，堅守大學自治」的連署，是希望台大自治去釐清校長遴選爭議，但發展迄今，反而被誤導成是連署力挺管中閔2月1日上任，他希望外界能知道參與連署的人未必是挺管」，記者林曉雲／台北報導，台大校友：我連署是挺大學自治不是挺管中閔，自由時報 ，2018/1/28 。
[2]記者林曉雲、林惠琴／台北報導，管中閔遴選爭議台大教授發起連署籲開校務會議，自由時報，2018/1/29。台大學生發動連署 籲開臨時校務會議處理校長遴選爭議，蘋果日報（生活中心╱台北報導），出版時間：2018/02/01 20:58。
[3]周志宏，《學術自由與大學法》，蔚理法律，1989年，頁228。
[4]董保城，《教育法與學術自由》，月旦出版，1997年，頁146-148。
[5]學者有認公法社團，屬公法人之範疇。廖義男，《國家賠償法》，三民，1988年，頁97以下。
[6]大法官釋字第382號解釋文「各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分並損及其受教育之機會，自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生於用盡校內申訴途徑，未獲救濟者，自得依法提起訴願及行政訴訟」。
[7]曾有實務見解曲解大學自治，甚至使大學成員權利受侵害者無從救濟，將諸多法治國原則排除在外。黃帝穎，大學自治與學習自由- 以東吳大學法學院選課制度所生爭議為例，《國立台灣師範大學公民訓育學報》 ，第19輯，2008年10月，頁3。
[8]李仁淼，憲法上的正當行政程序-以行政處分之事前程序為出發點，司法院 105 年度研討會 2016.12.3 於法官學院，頁49。
[9]湯德宗，論正當行政程序，《行政程序法論》 ，元照，2003年10月，頁9。
[10]湯德宗，〈大學教師升等的正當程序〉，《行政程序法論》，增訂二版，元照，2005年2月，頁377-379。
[11]黃帝穎，《論大學之國家賠償責任-以法律關係之探討為中心》，國立台北教育大學文敎法律研究所碩士論文，2010年，頁3。
[12]法務部100 年 07 月 04 日法律字第 1000015676 號函。
[13]國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點十六、校長候選人產生後，本會應就候選人之條件或事蹟對相關人士進行訪談， 分別邀請候選人於校內公開作治校理念說明，並安排時間逐一面談。 面談完成後，由校務會議對個別校長候選人進行推薦投票，獲全體校務 會議代表三分之一以上推薦票數者為校務會議推薦校長候選人，校務會議推薦校長候選人至少應產生二人。校務會議推薦投票時每一候選人均單獨列名一張推薦票，開票時凡累計已足全體校務會議代表三分之一以上推薦票數之候選人即停止計票。前項推薦投票結果低於二人時，校務會議應於四週內就得票數低於全體 校務會議代表三分之一之候選人再次進行推薦投票，經校務會議再次推薦投票後，校務會議推薦校長候選人若仍低於二人時，本會應依本要點再次公開徵求校長人選後依程序再由校務會議進行推薦投票以補足校務會議推薦校長候選人至少二人。
[14]大學法第15條規定「大學設校務會議，議決校務重大事項，以校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組織之。前項人員，除校長及副校長外，其人數及產生方式如下：一、教師代表應經選舉產生，人數不得少於全體會議人數二分之一；教師代表中具備教授或副教授資格者，以不少於教師代表人數三分之二為原則。二、學生代表應經選舉產生，人數不得少於全體會議人數十分之一。三、其餘出、列席人員之產生方式及比例，於各大學組織規程定之。依前項第一款及第二款規定計算，遇有小數點時，採無條件進位法，取整數計算。校務會議由校長召開，每學期至少召開一次；經校務會議應出席人數五分之一以上請求召開臨時校務會議時，校長應於十五日內召開之。」
作者 黃帝穎 為律師