一、臺灣基層地方的現況
臺灣為何需要「地方創生」？以下從三個面向說明政策的必要性與迫切性。首先，主計處2012年《國內遷徙調查》顯示：澎湖縣的外流就業比率最高，達 30.78%；臺東縣第二，29.86％；嘉義縣第三，28.75%；其後是雲林縣、嘉義市、花蓮縣、南投縣、宜蘭縣及屏東縣，都在 20% 以上。反觀最低的前三名是桃園市 6.28%、新北市 7.67%、臺中市 9.7%，都未達一成。雖然中央政府2010-2012年，曾藉由區域重劃的方式，企盼直轄市（臺北、新北、桃園、臺中、臺南，以及高雄）透過區域治理的模式帶動周邊縣市發展。但是數字會說話，從人口統計來看，2010年12月至2017年12月底為止，六都人口數從16,050,214人，成長至16,308,467人，約佔全臺灣人口總數69％。反觀非六都區域人口數則從7,323,303人下降至7,262,760人。要之，臺灣島內的城鄉差距不僅未因六都的行政區域調整而緩解，反而逐漸有拉大的趨勢。
其次，依照教育部《103 學年度各級教育統計概況分析》，偏遠地區的國中小代理教師比率為 19.8%，高於全國的 14.1%；教學年資未滿 5 年者有 28.4%，高於全國的 18.7%；年齡未滿 30 歲有 13.5%，高於全國的 9.4%。相關數據顯示，偏遠地區教師多屬代理、資淺、年輕教師，師資流動率極大，此皆不利於偏鄉兒童的友善學習環境營造。第三，從醫療資源分布來看，根據第640期《天下雜誌》報導指出：衛生福利部委託英國研究團隊針對臺灣第一份健康不平等的調查發現，最貧窮的台中，老年人口雖然比臺北市少，但死亡率卻是臺北市的兩倍。究其根源，臺北市每萬人醫生數量雖僅高於台東的2.71倍，但是台東的就醫時間是臺北市的30倍。從 2015 年「急救責任醫院分區名單」來看，苗栗、南投、臺東、澎湖、金門、連江縣均無重度級醫院，病患必須後送其他縣市。只是，殘酷的是，在地理條件限制下，許多偏遠鄉鎮到重度醫院的車程已超過黃金搶救時間，如臺東延平需要165分鐘、屏東牡丹要90分鐘、新竹五峰要80分鐘。
綜觀上述各項問題必須思考的是，面對整體國家經濟成長動能不高，以及逐漸失衡的城鄉發展現況，臺灣的地方發展要何去何從？「地方創生」一詞越來越受到重視。
二、來自日本的地方創生概念
「地方創生」，這項概念是源自於2014年9月，日本首相安倍晉三在其安倍經濟學中提出的「激勵地方小經濟圈再生」（地方創生）（日語：ちほうそうせい）政策，並將該年度國會定位為「地方創生國會」。該項政策回應的地方問題是：受到高齡化與少子化的衝擊，日本未來在2040年將約有900個鄉鎮消失，同時也就等於傳統文化、歷史等重要資產，將隨之消逝。如何挽救這些「限界集落」之地，日本內閣府希望藉由地方創生，創造鄉鎮的就業機會，讓青年人口回流，進而達到振興地方經濟的目的。申言之，「激勵地方小經濟圈再生」政策中的地方創生核心目標，無疑是活絡地方經濟。畢竟，地方振興最終如果沒有創造出利益，即便有宏觀且美好的發展願景，仍舊不具意義。
三、臺版地方創生政策與操作迷失
如同日本一樣，為改善臺灣城鄉地區產業經濟、生活品質、人力資源不斷地擴大差距所造成的城鄉失衡問題，以及過去各級政府大多重視硬體建設，而忽略文化藝術、生活美學、服務設計、活化地方產業等軟體建設之不足課題。中央政府這兩年也陸續提出各項攸關「地方創生」的政策計畫，例如：2016年國家發展委員會「設計翻轉、地方創生」計畫、2017年教育部「大學社會責任計畫」等。其中，「設計翻轉地方創生」計畫，是國家發展委員會企盼藉由：1、整合設計人力資源；2、盤點區域特色資產；3、媒合跨界合作平台；4、創生能量國際化等四項策略，協助地方政府挖掘在地文化底蘊，形塑地方創生的產業策略所規劃的政策計畫[1]。國家發展委員會曾於2016年8月24日假松菸文創園區舉辦「推動『設計翻轉．地方創生』計畫說明會」，並就「設計翻轉、地方創生」之想法及策略充分交流討論。第一期計畫最終有新北市等15縣市政府提出申請補助，核定補助9案，金額共約1,780萬元，截至2017年則成長至17個縣市參與[2]。同年12月1日至12月10日於松菸文創園區-四號倉庫推出「設計翻轉地方創生」計畫成果聯合特展。
綜觀特展內容發現，各縣市政府計畫成果多元，例如，在基隆以振興廢棄的太平國小為標的，透過參與式設計的手法，與社區居民、在地職人匠師合作，進行空間再生的地方創生行動，協力打造饒富趣味的公共休憩空間；在台南白河，關注如何以該地區人文地景產為核心，導入創意、創新思維，讓設計與地方產業異業聯結、以提升具美感、創新產品與推廣在地文化體驗，以產學合作發展「太空包重生、紅土鹹蛋復刻、藕粉創意調理，以及荷+荷染表新意」等；至於南投竹山，是以竹山光點聚落群聚青創能量、經由不同的專業人士返鄉創業，孕育商業價值與社會價值共構的茶竹源鄉生活等。
惟深究「設計翻轉、地方創生」計畫內涵，筑誠創研徐重仁董事長指出三項迷思[3]：1、該計畫項下的「地方創生」，不該只是「有形商品」的設計。2、地方創生不能只是曇花一現。3、地方創生不能單打獨鬥，要串連點線面。此外，吾人認為：政府如擬以「設計」做為解決城鄉失衡、彌補基層軟體文化建設問題的「地方創生」工具，似乎過度將複雜問題簡單化。因為地方創生目的在於：振興\活絡地方經濟，其中不僅牽涉地方資源盤點、商品設計，更涉及基層地方政府的職能、人力資源留\返鄉的友善環境營造，以及不同利害關係人之間對於城鎮發展願景的集體共識、協力合作等課題。
是以，面對複雜的地方創生網絡系統，「設計」的概念應該跳脫單純物件的設計層次，轉向以發掘人性以及思考如何透過社區設計牽起人際網絡，進而以社區的力量發展符合在地社政經文脈絡的方案，解決在地面對的課題，如此方能為地方注入新的發展想像與動能。
四、臺灣地方創生制度性操作模式建議
以振興地方經濟做為目的的地方創生政策，如何擺脫「單純以設計做為思考」，改以「以社區力量做為地方振興」的政策視野與格局，筆者有以下六點政策建議：
1、地方創生場域，應該優先聚焦於「鄉鎮」區域。
如同日本一樣，地方之所以需要進行「創生」，其面臨的是人口高齡化、少子化，以及整體經濟動能不足等複雜社會經濟問題。而相較於都市地區，臺灣部分鄉鎮地區，確實存在發展動能嚴重不足的現況。如何讓這些正在凋零的鄉鎮重新啟動發展動能，行政區劃整併僅是一項政策工具，以活絡地方經濟為目的的地方創生才是關鍵。
2、跨部會專責單位設置與可持續的政策資源投入。
承上，面對總體戰略視野的地方創生課題，參酌日本經驗，政策執行實需跨部會專責單位與可持續性的政策資源投入，方能為地方創生注入穩定且堅實的政策支持力道。具體而言，2014年安倍內閣為確實執行地方創生政策，不僅任命自民黨秘書長石破茂擔任新設的「地方創生相」一職，該單位同時配置中央政府跨部會人員共70名。嗣後，因應人口減少，以及基層地方政府政策資源整合問題，於臨時國會分別提出並審議《城鎮、人、工作創生法案》、《地域再生法改正案》兩項支持地方創生的法案。此外，日本政府還商討成立一個一兆日圓以上的預算，協助地方經濟發展[4]。從而觀之，面對長期性發展的地方創生目標，跨部會的專責單位與可持續性的政策資源整備及投入是必要的。
3、以地方區域或社區資源為基礎，策劃總體性的地方創生戰略。
臺灣的基層鄉鎮發展，往往頭痛醫頭，腳痛醫腳，缺乏整體性的戰略思維。是以，面對複雜的地方社會發展問題，參酌日本的社區設計經驗[5]，筆者主張必須根植於地方的人文、歷史、社會及自然環境等資源之上，透過通盤性的地方區域與社區資源調查，將地方內部不同的資源與議題，如生態環境、地方產業、社會照顧、文化保存、基礎建設，以及公共治理等多元課題化整為零進行瞭解。嗣後，以命運共同體的觀點出發，透過地方社群之間的公民審議對話，思考與規劃足以引發在地居民的共鳴的地方總體發展戰略（或願景），方能做為有效活用有限資源的依歸，同時啟動後續更廣泛的集體行動。
4、提升基層地方政府治理職能的必要性。
現階段國發會所提的地方創生，是從縣（市）政府做為行動入口。惟就治理親近性，基層鄉（鎮、市）公所與社區組織較具地緣緊密性，且設有村（里）幹事制度，協助村（里）辦公處、社區發展協會推動各項社區工作事務。只是，歷經十餘年地方制度改革，現階段臺灣基層地方政府仍舊面臨地方自治權、錢、責不相符合的制度問題，更存在普遍性組織領導力不足的現象，嚴重影響地方多元面向的發展。因此，在談論地方創生的同時，除藉由計畫引導縣（市）政府與地方不同利害關係人進行地方創生合作，更關鍵的是，位於基層的鄉（鎮）公所之組織人力培養，與權、錢職能健全化，仍須積極提出對策。
5、設計雙軌的地方創生提案計畫，導入以非營利組織為主導的地方創生計畫模式。
活絡地方經濟，除了公部門的人力與政策資源，尚需不同利害關係人，如：地方型企業、非營利組織、各級學校、社區組織等，或是個人彼此之間的協力合作。就目前國發會所提的「設計翻轉地方創生」計畫之推動模式，雖然鼓勵縣市政府與不同利害關係人合作，但是計畫提案主要仍以縣（市）政府計畫處做為唯一窗口。如前所述，臺灣現階段的地方政府，除直轄市外，其餘非直轄市政府普遍礙於組織編制、人力的不足，在競爭型政策計畫執行上，仍有其能量不足之處。且歷經20餘年的社區總體營造政策與不同震災重建的推動，臺灣民間社會其實具備高度的社會力。是以，在推動臺版的地方創生計畫同時，如能透過示範性計畫，鼓勵長期投入地方區域性社區或城鎮發展的非營利組織，結合地方不同利害關係人開展「以非營利組織為主導，公部門參與的地方創生計畫」，不僅可開展多元化臺灣地方創生模式，更可為政府部門計畫執行營造出良性的競爭環境。
6、以永續發展為本，企業管理為用，開展不依賴政府補助的地方投資模式。
日本政府因應地方創生政策施政，中央與地方政府不約而同擴增地方振興補助金項目，只是補助金如同毒品一樣，會讓地方社群養成依賴政府的補助心態[6]，而使行動者喪失自主資金募集與投資成本效益控管的能力。然而，不管是日本或是歐美的案例，可以深刻發現，在促進地方振興的過程中，企業管理的資源引入是一個重要的策略。惟面對長期發展弱勢的城鎮區域，其地方振興不能僅止於經濟成長考量，更需兼顧環境保護、社會公平、以及文化保存的原則。是以，在推動地方創生的過程，除了整備與投入政府政策資源，如何設計一套制度鼓勵企業提出振興地方經濟的企業社會責任投資方案，孵化地方型的社會企業，不僅可為地方創生帶來可循環的資金，亦能透過企業管理的邏輯，將地方特色資產轉化為利益，做為地方流才的誘因。
五、結語
綜觀臺灣地方治理現況，尤其鄉鎮層級，除了面臨高齡化、少子化、教育、醫療資源、經濟發展動能不足的現況，也同樣普遍且長期陷入黑金政治橫行、公民社會意識薄弱及行動參與不足的運作困境。在這個關鍵的時代中，面對如此嚴重的政社經文之結構性難題，如何尋求一個能破繭而出的可行途徑？地方創生是極為關鍵的路徑之一。
羅馬非一天可造成。地方創生如何真實發揮作用，筆者認為：中央政府部門必須將地方創生的目標定焦，並且設置跨部會專責單位，負責跨部會政策資源整合，此將有助於總體性地方創生政策的戰略佈局。其次，個別性的地方創生計畫，必須根源於地方區域或社區資源的調查基礎，唯有如此才能發掘出足以引起地方不同利害關係人共鳴的集體記憶與參與動力。第三，計畫執行策略上，除持續鼓勵縣（市）政府結合民間力量進行提案，亦需同步提升基層地方政府治理職能，並且設計雙軌的地方創生提案計畫，導入「以非營利組織為主導，公部門參與」的地方創生計畫模式，不僅可厚植地方創生計畫的底層社會參與能量，更能形塑多元化且良善的競爭環境。最後，在推動地方創生的過程，如何設計一套制度鼓勵企業提出振興地方經濟的企業社會責任投資方案，孵化地方型的社會企業，同時援引企業管理邏輯，將地方特色資產轉化為利益，做為地方流才的誘因，也是促成地方發展振興的關鍵工作。
總結，面對嚴峻的高齡化、少子化與城鄉資源不均現況，在臺版地方創生啟動的初期階段，建議中央政府應該採取更加總體性、前瞻性，以及開放性的戰略思維，為鄉鎮注入有助於活絡地方經濟的多元化地方創生計畫模式，這點值得行政院及國家發展委員會慎思與規劃落實。
[1]國家發展委員會（2017）。「設計翻轉、地方創生」計畫規劃作業指引，臺北：國家發展委員會。頁15。
[2]郭翡玉、韓孟志（2016）。國發會推動「設計翻轉、地方創生」理念，鼓勵地方政府參與，國發會新聞稿，https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=114AAE178CD95D4C&s=E84333B5EA32C49E
[3]徐重仁（2018）。墾丁不如沖繩？地方創生救觀光。天下雜誌，第640期，頁118-119。
[4]洪大倫（2017）。從竹山小鎮看「地方創生」核心：不用人潮引錢潮。數位時代，https://www.bnext.com.tw/article/47065/tourism-placemaking-chushan
[5]莊雅琇譯、山崎亮（原著）（2015）。社區設計。臺北：臉譜。
[6]張佩瑩譯，土下齊原著（2017），地方創生：小型城鎮、商店街、返鄉青年的創業10鐵則。新北：不二家。頁107-108。
作者 張力亞 國立暨南國際大學通識教育中心專案助理教授、水沙連人文創新與社會實踐研究中心協力治理組組長