一、 前言
性交易政策究竟該如何修訂？或是更特定地問，被大法官第666號釋憲文認定違反憲法平等原則的社會秩序維護法第80條第1項第1款2究竟該如何修訂？隨著今年11月6日該款條文「失效期限」的逼近，可以看出內政部的修法壓力也愈來愈大。在本文撰寫之際，經由媒體報導得知的最新消息是：除了原本提出的開放性工作者採「一樓一鳳」經營，內政部也研議保留地方設置紅燈專區的可能性，「適度放寬」地方政府自行修訂「娼妓管理自治條例」。3
我本身對性交易的政策立場是支持合法管理，儘管如本文一開頭的引言所點出的，我當然不認為「合法」就可以解決所有與性交易有關的政治或管理問題。因為這個基本立場，我對於目前內政部在江宜樺部長主導下的規劃方向，包括授權地方自治這項最新發展，還算支持；至少這比起2009年6月倒退回公娼時代的「專區內合法、專區外處罰」方案，要務實、切題許多。但是，我仍然對於整個決策過程未能營造參與性與審議氛圍的討論，感到遺憾。
這篇短文分為三個段落。首先從我的田野研究部分資料中，提醒性交易政策的階級意涵，這是我對這次修法「實質層面」最主要的關切。第二個段落藉由荷蘭海牙的性交易修法經驗，說明審議式決策的可貴，特別是其凝聚社會信任的價值，這是我對這次修法「程序層面」的主要關切。最後一部分，則是我對於在檯面上對立最嚴重的反娼、擁娼兩派女性主義團體的分析與期待；我認為這兩派人馬的對立若未能透過這次修法契機溝通、超越，對性交易政策修訂內容本身，以及整體社會凝聚感，都將造成持續惡性循環的結果。
貳、階級不正義的政策現況
大約3年多前，我在國科會資助下進行了一些性交易參與者（包括業者、性工作者、性消費者）的訪談。4因為個案難找，成功的訪談也不多，所以這些訪談終究未能化為一篇正式的學術論文。但是當時有一個讓我印象深刻的發現。那是對一位從業30幾年的應召業者「張大哥」的訪問。張大哥早在多年前就開始了「一樓一鳳」定點式的經營型態。當我問及他對於「廢公娼」有什麼看法時，他說他「沒有想過，反正要怎麼做是他家的事」。於是我又問他「希不希望這一行是合法的？」他的回答是「不想！做這行的應該都不想啦」，因為：
合法了之後，我們就不要跟人家想要分一杯羹了，因為你只要一樣東西合法，又有利潤高，利潤可圖的話，告訴你，大有人在啊！〔問：很多人會想經營？〕當然，甚至集團都想，對不對。我開一個最大的應召站妓女戶幹嘛的。所以說我是不希望合法。
張大哥的回答讓我想到在高檔酒店上班的23歲的小姐，小玉。當我問起她酒店小姐的甘苦，她說：錢賺得真的多，但實在不好做，辛苦的地方除了喝酒對身體的傷害外，更在於「面對不同的男人要自己去應付，去看人家臉色，如果惹對方生氣，可能被客人甩杯子、打巴掌、罵得很難聽」「他們覺得這一行女人本來就要被糟蹋的」（在此要提醒的是，這些侮辱女性尊嚴的具體實踐，是存在於目前合法的八大行業內）。而小玉也不諱言會出場「做S」（性交易），她的條件是「看客人素質，順眼的才出去」；她也說「每個小姐有拒絕的權力，看妳經濟缺到多少」。小玉沒有那麼經濟窘迫，因此她接受的客戶除了順眼的商場小開，多為日、韓、美籍商人。她從來不曾擔心被警察取締的問題，因為「我們選的都是四星級以上飯店」。也因此，當我問到她對性交易合法的看法，她的回答也是「無所謂，好像不是很贊成」，理由也是擔心太過高調，反而引起大家對這行的注意。
張大哥與小玉的回答當然無法代表所有性產業參與者對於「合法化」的意見，但某個程度上，我相信他們的意見反應了在這個行業還算「中上層級者」的經驗，也就是禁止性交易的法令對他們沒有什麼影響，因此，他們也不太期待政策的改變，反而可能擔心改變現狀後增加競爭與困擾。
相對的，我曾訪問一位在南部鄉間經營小旅社的「林老闆」，表面上是接受父親經營的旅社，但其實今日已經很少有客人會入住這樣破舊（也沒有經費整修）的旅社，因此他一家四口的生計，幾乎全靠旅社裡的4位入住性工作者「一次8百」交易之後的三七分成（林老闆取3成）。從早上十點多到凌晨一點半，除非有事外出，林老闆幾乎都站在門口或坐在客廳「把風」，他的太太則在照顧兩位小孩之餘，還要幫小姐們料理三餐。這個小店的生意差到黑白兩道不至於來索取保護費，「因為沒有油水，每天做多少生意人家看得很清楚」；但還是難免會有喝醉酒的無賴，藉故耍脾氣鬧事、賴帳，甚至刁難小姐；這時候他必須負起保護之責，但又「不能報警，不打自招」，所以只能用盡軟功，動之以情，以不得罪為原則，以免客人報復。所以，林老闆對性產業（包括第三人）合法化自是舉雙手贊成，除了可以像一般行業一樣合法要求警察的保護外，他也可以不用再「活在心驚膽跳中」----林老闆的父親曾經因旅館「媒介賣淫」被判刑入監1年多。
我也訪問了林老闆旅社內的小姐之一，小鳳，40出頭的單親媽媽。她的孩子在娘家由媽媽帶，自己刻意來到遙遠的另一個城市賺錢，以免碰到熟人。小鳳說自己不會喝酒、應酬，個性喜歡直接了當，所以選擇自己可以適應的從業模式，「這種班比較乾脆」。一天花十幾個小時坐在客廳等待客人上門，通常接4到6個客人。小鳳最擔心的3件事情是「得病、碰到熟人和警察」，因此，儘管「大部分客人是不錯的」，但遇到喝醉或刁難的客人時，她也盡量抱著「再怎樣忍半小時就好了」的心態來忍著，「盡量不要得罪客人，不然他們去檢舉就麻煩」。而儘管也期待性交易合法，以免自己被抓，但小鳳清楚地表示，如果採取登記制，「絕對不會去登記」；她也不願意進「專區」工作，以免被指指點點。
前述4位受訪者心聲的簡短紀要，已經足以看到性交易決策所要面對的複雜現實，包括各種形式風險、暴力、污名與資本利益的存在；在同時，我們也看到「禁制性交易」的政策目標，在執行過程總是不成比例地由某些階級上相對弱勢的業者、從娼者、甚至嫖客來承擔（就此我們也不難預估，若政策真改為「罰嫖不罰娼」，被取締的會是什麼樣貌的嫖客）。我曾經在另一篇論文中，5具體解釋為什麼基層員警取締性交易的資源和策略，會導致最後他們只取締到年長、弱勢性工作者的「階級歧視」效果。而就算連業者也合法化，若沒有適度介入管理，也可能出現「張大哥」所擔心的「大吃小」效應。
在階級問題無處不在的台灣社會，性交易（性產業）政策不管怎麼訂定，都很難全然避免階級化的效應。但是，如果「公平正義」仍是這個社會普遍追求的基本價值，那麼我們確實應當在修法過程中，特別關照這個角度的影響，盡量降地階級的不正義，而不僅是天真地訴求「應由社會福利來解決女性從娼問題」。我當然期待台灣早日轉型成社會福利國，但在那一天到來之前，眼前真實的問題仍然需要務實因應。
參、審議式決策營造社會信任
前述的訪談引言所要凸顯的另一個重點，是這些長期被國家排除的性產業參與者的實務經驗和在地知識，將是討論性交易政策時很寶貴的參考基礎。但是內政部迄今為至舉辦的兩場公聽會、兩場專家會議，不論是主動參與發言（5分鐘為限）的個人，或是對這個領域稍有涉獵的專家，所接觸或代表的性交易/產業類型、階級、角色等，仍有很大侷限。6我們需要更多性交易當事者參與審議（deliberation），這不僅是為了讓政策的修訂結果更為貼近現實、可落實，也是提高決策民主正當性、增進社會共識與信任的必經過程。而這樣的信任是重要的社會資本，荷蘭政策學者Hendrik Wagenaar指出，它是後來持續調整、修補政策執行缺失的重要基礎。
「審議民主」在國內的執行現況，多半具有嚴謹固定的程序規則，並且期待參與的公民能實踐理性與平等對話、相互性、反思性等原則。因此，放在性交易這樣一個涉及衝突情緒和根本價值之爭的議題，在長期缺乏互信（包括對政府的不信任）的各方人馬之間，審議如何可能？事實上，Wagenaar這篇以〈民主與性交易〉為題的論文7，就以荷蘭海牙市政府在研擬性產業管理條例的經驗，嘗試回答這個問題。以下先摘要介紹海牙經驗的重點，再回頭來思考台灣現況。
荷蘭儘管有知名世界的「紅燈區」，且性交易買賣雙方自20世紀初之後就不罰，但其實在2000年以前，性交易第三人（業者、房東等）仍是法律明文禁止的。只不過在執法上，警察單位採取所謂「管制的容忍」（regulated tolerance）途徑，除非有明確違法公共秩序與安全的行為，否則不會取締。2000年10月，在20多年的辯論之後，荷蘭國會終於通過修法，讓第三人正式合法化；修法重點在於將性交易與人口販運做一區分：前者視同一般產業，由行政與勞動等法令管理，後者包括人口販運、未成年、非法移民等問題，仍以刑法禁制懲罰。
在中央法令修改後，對於第三人的具體管理方式，則由各市、鎮政府自行訂定。儘管95％的地方政府均採登記許可制度（licensing system）來管理，但許可發照的比例有很大歧異，發照之外的執行實況也很不同。有些城鎮（如海牙），官方和性產業業者間形成了一定的默契，彼此合作落實規範。但也有些城鎮因為政府單向地強加一些管制規定，導致與業者間有很大的衝突對立，政府當局也常在行政訴訟中敗訴。
Wagenaar以海牙為例，說明了這種衝突議題的審議，不可能遵照嚴謹的審議操作規則，而是在既有的討論內盡量引介審議的元素，包括擴大參與、平等對待所有參與者、展現對於討論結果的重視等。市政府先列出了所有與此法令相關的當事人，包括警方、檢察官、公民代表、性工作者、業者等，然後建立了一個討論平台，具體討論應當如何管理。他們共同討論出三項核心價值，包括責任（每個人負起自己角色內應當盡到的責任）、團結（為了整個海牙市的提升）、公共安全。由於新的法律帶來的是所謂制度與道德的真空（institutional and moral void），也就是沒有人真正知道要如何面對這種全新的政策情境，因此透過平等參與的對話，緊扣核心價值，大家互相交換意見與理由，來確認彼此的責任，以及可行的措施。透過這個過程，參與者在一定程度上改變了彼此的認知，肯定其他人的意見是有價值的，也在法令訂定並且開始執行後，仍維持著非正式的互動和相互諮詢。
透過這樣貼近審議的過程產出的管制條例，其執行成果又如何？答案是好壞混合的。警方評估海牙性產業區域週邊的犯罪活動，大約驟減為修法前的六分之一，公共安寧問題也因為性產業設定了歇業時間，而改善許多。不過，也出現了在立法過程中未曾預料的負面作用：當紅燈區的剝削因為業者的自律合作而減少的同時，街頭徒步區卻增加了許多非法性工作者，且其中許多是來自東歐的人口販運受害者。針對這個負面效應，Wagenaar的檢討指出，部分與當初審議過程未能成功納入更多的性工作者有關，且一些業者在審議過程中雖提出了這種可能出現的「移位效應」（displacement effect）之預測，但也未被納入最後的政策考量。但無論如何，儘管無法預先防範這些負面效應，但決策程序的審議之最大貢獻，仍在於一定程度增加了海牙地區性產業領域內的社會資本和互信關係，以及更深入瞭解問題的複雜與多面性。而這些社會資本，成為市政當局接著因應這些「負面效果」而調整作為的重要基礎。
因此整體而言，海牙的性交易政策審議經驗是很具啟發性的。特別在今日這個複雜多變的社會系統內，本來就有許多因素的交錯、非線性互動，在其發生之前都難以明確預測。因此，在執行過程中不斷地調整和審議有其必要，而利害關係人的信任、合作、和參與，是讓這些「微調」可以愈調愈好，且受到民眾支持的最重要元素。相反的，如果政府在決策過程無法建立更深厚的社會資本，日後任何的改革可能都更為困難，也就造成政策失靈，又繼續惡化人民對政府信任。
Wagenaar在文章中並未說明不同立場的女性主義者是否也參與了海牙市政府促成的審議，僅提到參與者之間仍有敵意與互不信任。但對此他也指出，真實的民主社會之審議，本就會充斥激烈的衝突及輸贏之分；因此參與審議者應有一項認知，就是不用亟求所有參與者對結論都「完全贊同」，只要找到理由「可以接受」，就很足夠。如果將這樣的審議態度帶入台灣社會，我們是否有可能促成反娼與擁娼兩派女性主義者之間的審議呢？
從1997年廢除公娼事件到現在，台灣性交易政策完全無法修改的主要原因之一，就是每次當「擁娼派」（妓權派）推進一項修法議程時，「反娼派」就會出面表達反對。兩派團體在公共領域內的激烈對立，成為行政部門拖延不動的最好藉口。如今隨著大法官釋憲文的頒佈，及其提出的11月6日的修法期限，不論對立是否化解，內政部勢必都會提出一套政策、立法院也勢必會通過一套新法令。問題在於，我們是否要繼續坐視最後通過的修正法案，只是一套沒有對話、盲目廝殺下的四不像，而無法誠實地解決任何問題？我更想問的是，這種缺乏基礎研究（連政府都無法提出基本資料）、沒有建設性而只有口號教條的捉對廝殺文化，還要持續多久？
肆、超越反娼、擁娼的敵對？
2004年2月反娼的婦女團體成立了「推動縮減性產業聯盟」，到了2009年6月更名為「反性剝削聯盟」。名稱雖有更換，但兩個時期聯盟提出的主張8並沒有實質改變，大致可歸類為：（1）不罰「賣性者」，而以社會福利方式避免女性因貧困從娼；（2）嫖客應罰款並接受輔導教育；（3）懲罰第三者，以杜絕剝削。在歷次記者會或陳情行動中，可以看出其核心目的在於「縮減性產業」。
如果我們追問「縮減性產業」背後更深遠的價值基礎為何，根據我的觀察其實（至少）有兩種不同的基本價值，也就是表一我所定義的「性神聖論」和「性別平等論」。這兩種價值經常同時存在於單一反娼人士的發言內容，共同成為其支持「縮減性產業」的論據。但其實這兩種價值之間具有潛在衝突性，其衝突程度甚至高於「性別平等論」與「性解放論」之間。例如，當我們追問：如果一項性交易的過程是公平、互相尊重且雙方都算愉快的，需要反對嗎？（這種情況是常有的，不要說從我個人的田野研究發現，就算在坊間許多性工作者自傳或性消費者的回憶文學內，都可以看到這類心情告白），則這兩種價值下的回答也應當會不同。
表一：反娼派與擁娼派的論述層次
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陣營 論述層次 |
反娼派 |
反娼派/擁娼派 |
擁娼派 |
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基本價值（意識型態） |
性神聖論 （金錢買賣的性必然對女人造成傷害） |
性別平等論 （真正平等的社會不會有那麼多性交易需求；性交易也不會有那麼多問題。） |
性解放論 （性不必被特殊化，可視同一般商業對待。） |
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政策主張（目的） |
縮減性產業 |
開放管理性產業 |
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執行方案（手段） |
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性神聖框架下的回答會是：沒有任何用錢交易的性能稱做「公平」，用錢獲得任何形式的性服務都是不對的，且必然會導致從娼者的心理創傷（即使當事人在當時不覺得）。而性別平等框架或許不會否認有這種平等互動的性交易個案，但更在意在結構上，多數的性交易仍接合著性別歧視意涵和實質剝削與暴力，包括：業者以炒作、支配態度推銷女人的性和身體，或剝削勞動成果；業者以毒品與暴力誘騙、控制或強迫女性賣淫；顧客強迫性工作者進行某些動作、服務，違反其尊嚴甚至凌虐傷害；性工作者染上毒癮、賭癮、性病、心理疾病等問題，而失去自決的能力等等。
如果是類似信仰般認定「性不能有金錢交易」「性交易都是罪惡的」，拒絕承認社會建構對人的影響，確實很難在「政策主張」上進行討論。但如果是從性別平等框架出發，其所擔心的各種象徵與實質層面的性別不平等惡果與傷害，例如前一段敘述的諸多人口販賣、性別歧視、身心傷害等問題，事實上也是多數「擁娼派」所關切的；則兩派支持者應當透過政策學者Donald Schön與Martin Rein9所說的框架反省（frame reflection）的過程，釐清「基本價值」的優先順序，脈絡化地思考整體社會的利弊之後，形成一個「政策主張」的共識。這個選擇可能是「縮減性產業」或「開放管理性產業」，也可能是結合多種價值元素後的第三種，端視在務實的審議過後，哪一項政策目標比較貼近實踐性別平等、杜絕剝削與傷害的理想。
舉例而言，反性剝削聯盟多次提出國外「實證資料」來背書，如「美國性工作者的死亡平均年齡為34歲，半數性工作者都有至少自殺一次之紀錄」「荷蘭有50-90％的性工作者經常被皮條客及顧客恐嚇、毆打，甚或強暴」「英國出現8萬名賣性者中有7萬6千名為吸毒者之問題」。10這些聳動但定義不清的數據（如50-90％這種模糊估計）或許是引自「國外文獻」；但正如學者Alison Murray所指出的，國際反娼陣營慣於引用「完全沒有提及出處，也沒有解釋研究方法的數據--如果有任何研究的話」。這類出處不清且誇張的數據，透過國際反娼陣營的出版品、文宣間的重複、交叉引用，儼然成為客觀中立的「事實」，甚至出現在聯合國的會議資料。11因此，國內反娼與擁娼團體若能坐下來，將彼此手中的「實證數據」提出來交叉檢視，選出較具可靠性與相關性的調查研究作為討論基礎，將會是框架反省與審議很重要的一步。
除了數據本身的問題之外，如何理解與詮釋這些數據，以作為國內修法的方向，將會是另一個需要激烈辯證之處。撇開許多支持合法化立場的學術專書與論文不說，我所曾當面討論過的荷蘭學者和阿姆斯特丹市議員，12儘管都承認荷蘭的合法管理政策仍有諸多瑕疵，但他們也斬釘截鐵地告訴我「如果不合法，情形會更糟」。因此，如果我們真的想知道究竟該採取什麼樣的方案才比較能解決問題，需要先由各方利害關係人（自然包括業者與性工作者）很務實的釐清「要解決哪些問題」，然後再很務實地評估「什麼方案會比較有效」；而問題優先順序的訂定，自然牽涉著背後的基本價值和政策目標。
前述論點並不代表我認為「縮減性產業」不能作為政策主張，重點是在什麼樣的核心價值下縮減。事實上，我也不認為國內擁娼派必然反對「縮減性產業」，他們在意的應是「為何而縮減」，因為這將影響「如何縮減」的討論。如果是因為將性交易視為「本質的罪惡」而縮減，與性解放論的去特殊化價值是有明顯衝突。但如果是在考量目前支配著性產業運作的各種力量，特別是藉由性產業牟取暴利的黑白道共犯結構（覬覦著開放後的大餅），以及以女性服侍、服從和取悅男客為賣點的主流性產業文化等，則將縮減（現在這種）性產業視為政策目標，但同時追求對「平等性交易」行為和參與者的去污名化與去特殊化，應當可成為兩派的共識基礎，再依此進行手段的討論。在這部分，包括縮減性產業與處罰第三人是否必然劃上等號，也應當成為一個討論重點。
伍、結語
反性剝削聯盟多次在其所召開的記者會或陳情行動中，要求政府應當先確認基本立場，再談專區不專區這類技術性問題。我贊同這個「確認基本立場」的提醒是重要的，但政府基本立場不只限於「要不要縮減性產業」，而應包括核心價值、現實脈絡、適合手段等不同層次的政策論述；更重要的是，這個立場不能由政府彷彿「仲裁者」般地主導決定，而需要更多開放、平等的審議。
我期待中央與地方政府（若未來管制條例確實授權由地方制定），都能看見海牙立法經驗的重點，仔細思考如何在有限時間內，擴大決策過程的審議氛圍和參與（絕對要包括業者與性工作者）。這不僅是有助於找出最有說服力、可執行的方案手段，也是為了修補我們社會（不管是否為了性交易議題）長期流失的社會信任和共同感。我也希望，當未來有這樣的審議機會時，反娼派可以不再迴避參與和對話，兩方人馬不再以互相挖苦或攻擊為目的，政府則對於基礎資料能有更充分準備、和更清楚的決策程序規劃。如此，性交易政策的修訂，方可為我國的正義與民主加分。
作者彭渰雯為世新大學行政管理系副教授
（本文僅代表作者個人意見，不代表本智庫立場）
註解：
1. Julia O’Connell Davidson (1998). Prostitution, Power and Freedom. Ann Arbor: The University of Michigan Press. P.189.
2.即針對「意圖得利與人姦、宿者」處三日以下拘留或新臺幣三萬元以下罰鍰之規定。
3.聯合報2011年1月27日新聞：「一樓一鳳『適度放寬』 授權地方管」。
4.「性交易參與者對禁娼政策的認知、因應及抵抗經驗：目標當事人角度的政策結果評估」（ NSC 95-2414-H-128-008），2006 / 8 /1~ 2007 /7/31。
5.彭渰雯（2008）。〈基層員警取締性交易的執行研究：批判性詮釋途徑之應用〉。《公共行政學報》，第28期，頁115-151。
6.兩場公聽會上有自發參與的少數幾位性工作者和消費者現身發言，彌足珍貴，但進行程序仍缺乏對話設計，也未有任何基礎政策資料的提供，最後的結論如何連結到決策也未有明確程序說明，因此仍淪為大拜拜式的各自表述。
7.Hendrik Wagenaar (2006). Democracy and Prostitution: Deliberating the Legalization of Brothels in the Netherlands. Administration & Society, 38(2): 198-235.
8.「推動縮減性產業聯盟」的5項主張是：一、制定縮減性產業之政策；二、不處罰賣性者；三、嫖客罰鍰，以負擔社會付出的成本；四、懲罰性交易之得利第三者；五、促進平等、非交易的性關係。「反性剝削聯盟」的7項主張包括：一、反對性交易是一種職業，更反對「性產業」。二、政府應嚴禁與性交易相關之所有公開招攬的訊息與行為。三、獲利的第三者需被處罰，如此方能杜絕任何形式之性剝削行為。四、不處罰賣性者，但不贊同其工作權。五、嫖客應上輔導課程及罰鍰，課程相關費用由嫖客支付，拒絕上課者應加重罰鍰之金額。六、政府應提出福利及就業政策，以避免婦女在選擇匱乏的情況下從事性交易。七、政府應重新檢討性別平等教育及人權教育目前施行成效，並提出具體之改善措施。
9.Donald A. Schön and Martin Rein (1994). Frame Reflection: Toward the Resolution of Intractable Policy Controversies. New York: Basic Books.
10.引自台灣女人連線網站資料，【新聞稿】「反性剝削聯盟：嚴懲剝削者！罰嫖不罰娼！」（2009/6/15）。網址：http://twl.ngo.org.tw/web/comment1_1.asp?nouse=829&artid=00060，最後瀏覽：2011/1/30。
11.Alison Murray (2003). “Debt-Bondage and Trafficking: Don’t Believe the Hype.” In Kamala Kempadoo and Jo Doezema eds., Global Sex Workers: Rights, Resistance, and Redefinition. New York: Routledge.
12.2007年我參加在阿姆斯特丹舉辦的一場研討會時，順便與Hendrik Wagenaar（前述海牙經驗論文的作者）以依下午的時間分享了荷蘭與台灣的性交易政策現況；同時也拜訪了綠黨籍的阿姆斯特丹市議員Marieke van Doorninck及Judith Sargentini，其中Marieke本身除了擔任市議員，另一個兼職工作就是阿姆斯特丹紅燈區內性工作者的輔導社工。她們對於荷蘭「開放管理」的政策途徑是肯定的，但並未因此迴避討論政策執行上仍有諸多問題。