一、前言

近年來，全球地緣政治的劇烈變動，讓許多國家應接不暇，也須以更具彈性的方式調整，因應當前美中大國競逐所形成的戰略環境。特別是重要性與日俱增的東協國家，美中科技競爭已成為其地緣政治考量的重要變數。東協國家並非僅是單純在美中之間「選邊站」或「平衡」，而是逐漸採取「分歧式避險」策略；亦即，在「高階安全敏感型」科技領域(如B5G網路、半導體)，傾向與美國及其盟友的標準保持一致；但在「大眾市場型」數位經濟領域(如電商、金融科技、社群媒體)，則深化與中國的整合，在兩強夾縫中實現國家利益的最大化。

本文中將透過比較東協國家並分別以清晰的分歧、掙扎的分歧，以及模糊的分歧探討高階安全與大眾經濟兩個領域，東協國家如何與美國及中國合作與競合；特別是在5G基礎設施與TikTok數位平台上的具體實踐。

以2023年，越南的對外關係展現令人玩味的「矛盾」。該年9月，越南與美國宣布建立「全面戰略夥伴關係」，雙方聲明中「半導體」與「關鍵礦產」成為核心關鍵詞，象徵河內在高科技供應鏈上向華盛頓的戰略靠攏。然而，幾乎在同一時間，數據顯示越南已成為中國企業”TikTok”全球前五大市場，TikTok的商家在越南獲利超過13億美元，且英國《金融時報》並稱，TikTok在東南亞2024年年營收額超120億美元[1]。”TikTok Shop”電商功能更是在越南社會掀起數位消費革命。

此種「在高科技供應鏈上向美國靠攏，在數位平台經濟上深化與中國的連結」的現象，不是越南的特例，而是整個東南亞地區的縮影。美中科技戰已從過去的貿易摩擦，升級為關於技術標準、數據流動與供應鏈韌性的全面競爭。東協，作為全球地緣政治與經濟的十字路口，正面臨艱難的「數位抉擇」：一邊是其傳統安全夥伴與高階技術來源的美國，另一邊則是其最大的貿易夥伴與數位經濟的關鍵驅動者—中國。

對於東協國家而言，如何在美中兩大強權的戰略競爭格局下，依照最符合自身的國家利益採取靈活、多元的交往策略，是攸關生存與發展的必要技能。其核心是在「不選邊站」的前提下，試圖同時從兩強獲取利益：亦即要把握中國作為最大貿易夥伴和「一帶一路」倡議所帶來的龐大經濟紅利，也要依賴美國及其盟友在區域安全(如南海問題)上扮演的傳統平衡角色。因此，東協極力維護「中心地位」，試圖透過主導東亞峰會等區域論壇，確保自身仍是區域議程的主導者，而非大國競爭的被動承受者。然而，這項技能的施展極具挑戰性，因為東協內部各國（例如南海聲索國與內陸國家）的利益不盡相同，導致其在面對關鍵議題時難以形成統一立場，這也為大國提供介入的縫隙，讓東協的「走鋼索」之路充滿風險。

二、東協的分歧避險策略對核心價值之影響

而當用「分歧避險」來試圖解釋東協的策略時，是否也影響到其長久以來的核心價值，如團結、東協中心地位、戰略自主等，不無探討價值。

東協的「分歧避險策略」是極端的實用主義，目標是追求國家利益最大化。當這種實用主義碰上東協賴以維繫的「核心價值」時，可能產生顯著的張力，甚至導致某些價值被侵蝕或犧牲。主要受到衝擊的核心價值可能有以下幾點：

(一)內部團結的瓦解與共識的破裂

東協強調所有成員國必須達成共識，才能做出決策，以確保各成員國的立場能受到尊重。這需要高度的「團結」。

而在「分歧避險」的落實上，各國會依照自身利益與美中進行不同程度的交往。例如，柬埔寨和寮國在經濟上依賴中國，因此在南海等議題上會傾向中國；而菲律賓和越南同為南海聲索國，則更需要美國的安全平衡。所以當各國「避險」的利益不一致時，「協商一致」就變得極其困難。最明顯的例子，關於南海問題的聯合聲明，常因特定國家的反對而難產或被稀釋。個別國家的策略考量有時會優先於集體一致立場的形成。而這種分歧，大型國家可能因應東協內部分歧進行差別化外交。

(二)東協中心地位下降與戰略自主平台被邊緣化

東協的中心地位體為現有大國(美、中、日、俄、印、澳等)必須參與的「主場」，如東亞峰會(EAS)。而當東協內部充滿分歧、議程停滯時，大國們便會轉而尋求東協之外的、更有效率的「迷你多邊主義」，分別與個別東協國家來解決問題。如，美國推動的「四方安全對話」(QUAD)和「澳英美三方安全夥伴關係」(AUKUS)，很大程度繞過東協，專注處理印太安全問題，稀釋東協作為地區安全架構核心的地位。

(三)「不干涉內政」恐遭拉扯

不干涉內政策略為東協最高指導原則，基於保護主權之因，各國家皆遵循此一規範，不介入其他國家內政問題。如，東協國家普遍對中國內部事務保持沉默，堅守「不干涉」原則，以及對東協內部也產生相當大的挑戰，像是對於緬甸問題，美歐國家對東協施加壓力望其採取行動，而中國及俄羅斯則希望東協不對緬甸問題介入，在分歧避險的壓力下，東協的不干涉內政策略將會變得矛盾和複雜。

(四)「人權」與「民主」其優先性可能下降

人權與民主的價值雖被寫入《東協憲章》，但在分歧避險的實用主義至上的情況下，無論是面對美國還是中國，經濟利益和國家安全總先於人權議題。

整體來說，東協國家為了生存和發展，在國家利益與經貿最大化的目標上，必須妥協其賴以立足的「團結」、「共識」和「自主性」。這可能讓東協在面對重大危機時，顯得較為脆弱與分裂，這也是分歧避險策略可能折損的面向。

三、從分歧避險觀察東協高階科技領域策略

高階科技領域，向來是東協國家亟欲涉足的重點範疇。雖然東協國家對於高階科技領域有濃厚的興趣，但亦因礙於自己的科技發展的高低，而在策略上有所頓足，繼而對美中進行分歧避險強度採取不同的策略。以下為預估東協國家在此領域的態度與傾向：

(一)清晰的分歧避險─新加坡、越南

新加坡和越南被認為是「分歧避險」策略最為清晰的執行者，儘管動機不同。對於新加坡來說，其外交政策高程度的影響其科技與經濟政策。新加坡在外交上向來奉行多邊主義、嚇阻性防禦、相互尊重主權、中立及小國大外交策略，與每一個國家交好，特別是美國與中國，更是其經營的重中之重。故新加坡政府原則上採取「供應商中立」和「基於安全的績效」策略，從不公開點名排除任何國家的企業及廠商。

2020年，新加坡資訊通訊媒體發展局公布其5G網路的最終部署方案。星國三大電信商Singtel、StarHub、M1聯盟的5G「核心網」，皆選擇來自芬蘭的諾基亞建設無線電及瑞典的易利信接入網，也表示其他網路配件方面，也將探討同華為和中興合作的可能性。新加坡的5G網建設不會將任何供應商拒之門外，而只考慮設備的安全性、耐用性和經濟效益[2]。可以觀察出新加坡的策略為「表現中立，實際分歧」的高科技政策原則。

而越南在這個領域，屬於戰略自主驅動傾向。在2019年時即有意在華為問題逐步與美國的技術標準趨同。越南當地最大電訊商Viettel Group表示，將於河內部署易立信的設備，在胡志明市使用諾基亞的技術。並使用高通和另一家美國公司的5G晶片組。而公司也正在開發自己的設備[3]。顯見越南除避險之外，也將「自主研發」列為國家修先選項。越南的5G決策，被外界視為混合對中國的傳統戰略不信任與發展本土產業的野心；並利用美國的「乾淨網路」倡議，作為自主發展的契機。

(二)掙扎的分歧避險─馬來西亞、印尼

馬來西亞在高階科技的發展則是展現了從單一到雙重的分歧避免策略。

有媒體報導，2019年10月，中國華為被引入為馬來西亞最大的訂戶移動提供商Maxis的5G硬體供應商。時任馬國總理的慕尤丁(Muhyiddin Yassin)透過財政部設立Digital Nasional，掌握5G資產和頻譜，擺脫傳統的分配方法。並由8家5G設備商參與投標，包括易利信、華為、中興、思科、NEC、諾基亞、三星和烽火。最終由易利信取得馬來西亞5G網路的設計和開發[4]。而在今(2025)年馬來西亞U Mobile宣佈，將與中國華為技術有限公司及中興通訊股份有限公司合作，部署第二個5G網路基礎設施，華為將負責西馬的5G網路部署工作，而中興則負責東馬地區[5]。馬國模式恰好體現經濟利益(中興、華為較低成本)與安全考量(美國壓力)之間的拉扯。

而在印尼方面，則較以商業利益優先。其並未發布全國性的統一禁令。就媒體報導指出，由於印尼缺乏建設資訊通信技術基礎設施的能力，大多數依賴外國技術。在2G和3G時代，印尼電信業者使用多種品牌設備，包括加拿大北電、摩托羅拉和西門子，現在則主要使用華為、中興、易利信或諾基亞產品。其中，華為扮演重要角色。相關報告指出，華為和中興是印尼營運商設備和企業設備業務領域的主要參與者。此外，這兩家公司已與印尼的主要電信業者簽訂協議，興建印尼的5G行動網路[6]。

雖然印尼在電信商在選擇上呈現較為紊亂，但又顯得務實。國營的Telkomsel主要使用易利信和諾基亞；而私營的Indosat Ooredoo和XL Axiata 則在不同地區混合使用華為、易利信和諾基亞的設備。

簡言之，印尼的5G策略更多受到商業利益驅動。雖政府內部有安全討論，但尚未形成如新加坡或越南般清晰的國家級「安全否決」。也顯示其「分歧」的界線較為模糊，經濟考量及成本也占較高的比例。

(三)模糊的分歧避險─菲律賓、泰國

菲律賓和泰國在5G上的選擇反而立場角為開放、彈性較高，呈現出高度的市場導向。

菲律賓在其5G網路中使用華為設備，同時也採購易利信和諾基亞。儘管美國對其壓力不斷，中國企業在菲律賓電信網絡仍位居主導地位。在2019年時，報導指出，由於中國科技巨頭華為提供設備，讓菲律賓首次嘗到下一代5G服務的滋味。中國國營的中國電信集團有限公司支持一家新營運商，開始在菲律賓推出一個主要由中國企業主導相關建設[7]。

而泰國作為東協的5G領先者之一，也廣泛使用華為設備。據報導指出，華為透過在泰國拓展的首個數位動力業務，以及繼續在5G、雲服務與本地數位人才培養方面進行投資，大力支持泰國的數位化轉型。華為進一步賦能泰國這一重要戰略市場，成為東協的數位樞紐及碳中和領導者，履行其「成長於泰國，貢獻於泰國」的使命[8]。

四、大眾經濟的擁抱——數位平台

大眾數位平台方面，東協國家的決策與邏輯與科技截然不同，呈現出高度的一致性。

以TikTok而言，東南亞是TikTok增長最快、商業化最成功的市場。截至2024年，印尼擁有全球最多的TikTok用戶，約有1.57億；越南約6700萬、菲律賓約4300萬、泰國約4100 萬、馬來西亞約3300 萬，均是位列全球用戶數最多的國家之中。

整體來說，東南亞各國在面對TikTok時呈現出相似的政策模式的特徵，亦即較為重視社會治理與經濟秩序，而非以國家安全為主要考量的監管模式。越南雖然在 5G等關鍵基礎設施領域對中國保持高度警戒，但在社群平台方面主要關注平台上可能造成社會不穩的內容，進行嚴格的「內容審查」與「社會維穩」管理，而非關注數據外洩或國家安全威脅。

新加坡則展現出開放而務實的態度。儘管是推動「乾淨網路」的典範，但其政府並未限制公務員使用TikTok，許多高層官員甚至透過TikTok與年輕世代溝通，反映新加坡更重視數位治理效率，而非地緣政治立場。

菲律賓與馬來西亞的情況更為明顯，兩國幾乎未對TikTok設下技術性或國安層面的防線。相關討論集中在假訊息、誹謗或社會敏感議題管理等面向，屬於的社會與經濟治理範疇，而非科技安全問題。

印尼則凸顯東南亞以經濟利益為核心的監管思維。而是較多擔憂其低價競爭衝擊線下中小企業。隨後TikTok投資15億美元收購Tokopedia[9]，電商服務迅速恢復，更印證印尼監管是經濟談判的結果，而非科技安全否決。

五、小結

面對美中科技戰的巨大壓力，東協國家並未陷入「選邊站」的局面，而是演化出一套更為精緻和務實的「分歧式避險」策略。

這一策略的可持續性是否可以一直下去，則有待觀察。未來十年最大的挑戰，正是人工智慧（AI）可能弱化兩者之間的傳統區隔。

另外，亦須思考的是，TikTok的推薦算法是否同時也是一種強大的認知作戰或數據收集工具？

當未來AI 被嵌入從社群媒體到 5G 網路再到雲端服務的每一個環節時，將不可避免地產生重疊。屆時，東協國家是否還能明確的「切割」議題。恐將是東協真正的地緣政治考驗。

 

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[1]TikTok「擠進」越南5大電商平台　東南亞年營收額120億美元，ETtoday新聞雲，連結：https://www.ettoday.net/news/20240416/2720425.htm。瀏覽日期：2025年11月15日。

[2]新加坡5G網建設華為設備遭冷落，DW，連結：https://www.dw.com/zh-hant/%E6%96%B0%E5%8A%A0%E5%9D%A15g%E7%B6%B2%E5%BB%BA%E8%A8%AD-%E8%8F%AF%E7%82%BA%E8%A8%AD%E5%82%99%E9%81%AD%E5%86%B7%E8%90%BD/a-53938932。瀏覽日期：2025年11月22日。

[3]越南最大電訊商表態不用華為5G設備，工商時報，連結：https://www.ctee.com.tw/news/20190827700310-430701，瀏覽日期：2025年11月22日。

[4]百年賀禮？華為遭踢出馬來西亞5G建設愛立信奪標，自由財經，連結：https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/3589218，瀏覽日期：2025年11月23日。

[5]U Mobile与华为、中兴合作　部署5G基础设施，馬來西亞東方日報，連結：https://www.orientaldaily.com.my/news/nation/2025/04/15/726425，瀏覽日期：2025年11月23日。

[6]可望成為全球第4大經濟體的印尼，「便宜又大碗」的華為是如何攻占印尼通訊產業？，關鍵評論網，連結：https://www.thenewslens.com/article/192687，瀏覽日期：2025年11月23日。

[7]川普尷尬！華為提供 5G 設備，讓菲律賓決定與中國結盟打造 5G 網路，科技報橘，連結：https://techorange.com/2019/07/17/philippines-use-chinese-telecommunication-device/，瀏覽日期：2025年11月23日。

[8]華為將助力泰國成為東協數位中心與碳中和領導者，台灣經貿網，連結：https://info.taiwantrade.com/biznews/%E8%8F%AF%E7%82%BA%E5%B0%87%E5%8A%A9%E5%8A%9B%E6%B3%B0%E5%9C%8B%E6%88%90%E7%82%BA%E6%9D%B1%E5%8D%94%E6%95%B8%E4%BD%8D%E4%B8%AD%E5%BF%83%E8%88%87%E7%A2%B3%E4%B8%AD%E5%92%8C%E9%A0%98%E5%B0%8E%E8%80%85-2449995.html，瀏覽日期：2025年11月23日。

[9]重啟印尼電商業務，TikTok砸 15 億美元併 Tokopedia，財經新報，連結：https://finance.technews.tw/2023/12/12/tiktok-set-to-restart-e-commerce-in-indonesia/，瀏覽日期：2025年11月23日。

 

 

 

 

 

作者 許慧儀 為國立臺北教育大學東南亞區域管理碩士學位學程助理教授