壹、日本公務員制度之形成與發展
日本近代公務員制度之形成，乃是源於明治維新時期。只是當時在強調「天皇主權」下，公務員不過是天皇的官吏；再加上明治維新的推動是由上而下，官尊民卑的思想一直深植人心。尤其能通過當時公務員考試中最難關之高等文官考試的話，實可謂社會菁英中的菁英，其權威與地位，是頗受一般民眾敬重。20世紀包括戰前與戰後，日本的首相居然近半數是官僚出身。
二次戰後，在新的民主憲法規範下，公務員成了為服務全體國民而存在(第15條)。但是眾所皆知，戰後日本之民主化，並非由於民眾的民主運動，而是由於戰後在美國占領下強力推動，所以整個國家決策基本上還是由上而下，而官僚則被占領美軍視為是間接統治的工具，尤其是那些高級官僚仍處於政府決策的核心。
雖說日本政府掌握極大權限，可以規劃指導民間企業方向，但是比起其他民主先進國家，其公務員人數比例卻是非常的少。根據日本人事院的資料(2011年4月)，公務員的整體人數約330萬人，其中地方公務員為286萬人，國家公務員為64萬人。這整體3百多萬人的公務員人數，與其1億2千8百萬人口相較，每千人中也不過26人而已。
表一：西方主要先進國家每千人中公部門人員之比
|
中央政府 |
公營事業 |
地方政府 |
軍人與國防官員 |
總計 |
|
|---|---|---|---|---|---|
|
法國(2008年) |
27.7 |
12.4 |
39.8 |
6.7 |
86.6 |
|
美國(2009年) |
4.0 |
2.4 |
64.1 |
6.9 |
77.5 |
|
英國(2008年) |
7.2 |
30.4 |
35.2 |
4.3 |
77.2 |
|
德國(2008年) |
2.2 |
10.2 |
38.4 |
3.4 |
54.3 |
也因此，日本政府的人事費比例相當的低。例如根據OECD在2007年所公佈的資料，日本政府的人事費用僅占GDP的6.2%，是它調查的23個國家中最低的；而當中比例最高的是丹麥佔16.9%，其次則是瑞典與芬蘭的15.1及13.0%，另外法國則為12.8%、英國為10.9%、美國為9.9%、韓國為7.3%、德國為6.9% (すくらむ網站資料)。
雖然日本公務員人數比例相當的少，幾可說是採行菁英制度，所以公務員考試競爭非常激烈。但是公務員內部也是明顯的分類，這也影響其待遇與升遷。以公務員服務層級區分，大致上可分為地方與中央兩大類，其考試也分開舉行。在地方公務員考試上，雖然因為各地方政府有極大差異，但大致上依學歷區分為上級、中級、下級三種。而國家公務員考試上，則區分為一、二、三種考試，其中的一種考試，就是高級官僚的搖籃。而相對地，若非一種考試合格者，要升上課長以上職位則是絕無僅有。
不過國家一種考試在日本可說是超難關的考試，除了要通過高達數十倍競爭率的筆試，還得通過各部會嚴格的面試篩選，此際出身的大學及學系就非常重要，尤其是較熱門的部會如財務省(財政部)，幾乎成為了東京大學法學部畢業生的天下，而其他部會也幾乎都以名門大學優先，所以若非名校畢業生，大概也不會去挑戰此一考試。而這大約1萬5千名的菁英官僚，不但在政府決策上握有極大的權力，而且也坐擁高薪，退職後還多能找到不錯的再就業工作，這也是目前為人詬病之所在。
貳、公務員待遇與民間企業的比較
在提及公務員待遇多寡之爭議，最重要的根據就是與民間企業薪資相比。當然民間企業因為規模大小、工作性質、企業種類，薪資的差距頗為巨大。但以日本整個平均而言，包括高級主管至非正職員工之薪資則因為近年來的長期不景氣，則有下滑的趨勢，並呈現兩極化現象，但是平均下來，卻是比公務員低很多。
表二：公務員民間企業職員年薪之比較（萬日圓1）|
年度 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|---|---|---|
|
國家地方公務員 |
698.2 |
679.0 |
666.7 |
659.6 |
659.1 |
666.2 |
|
地方公務員 |
758.0 |
738.0 |
728.1 |
733.4 |
728.5 |
728.8 |
|
民間企業職員 |
448 |
444 |
439 |
437 |
435 |
437 |
|
年收300萬以下者比例 |
34.9% |
36.0% |
37.5% |
37.6% |
38.8% |
38.6% |
資料來源：http://nensyu-labo.com/2nd_koumu.htm
不過由於此一國稅局的調查資料是包括所有在民間企業領薪資者，所以就顯得非常低，尤其在不景氣下，許多企業不願雇用正職員工，更使得低薪情況雪上加霜。如被視為職場弱勢的女性員工，其平均才不過263萬日圓，所以男性員工相對地就可達到449.7萬日圓。若是根據厚生勞動省的另外公布資料(2009年賃金構造基本統計調査)，大學畢業之男性，若就職於10名員工以上企業者，則年薪可高達635萬日圓，而且企業越龐大，薪資越高。尤其是員工1000人以上的大企業，當到了40多歲之中年，大致上也是中低層主管時，平均年薪就可高達852萬日圓，而50-54歲時，也是薪資最高峰之際，平均年薪可達千萬日圓。這是除了高級官僚，一般公務員是絕對望塵莫及的。只是這些民間高薪者，不過是少數菁英份子而已，而且是M型化社會的象徵。
表三：2007年（萬日圓）
|
中央政府 |
常務次長 |
局長 |
研究員 |
行政職員 |
守衛、司機 |
|---|---|---|---|---|---|
|
3011 |
2291 |
908.2 |
635.8 |
528.8 |
|
|
地方政府 |
警員 |
高中教師 |
中小學教師 |
行政職員 |
技能勞務職 |
|
813.5 |
776.9 |
742.4 |
715.0 |
636.7 |
表四：2010年各種專業人士年收（萬日圓）
|
律師 |
醫師 |
會計師 |
稅理士 |
不動產鑑定士 |
一級建築士 |
藥劑師 |
|---|---|---|---|---|---|---|
|
1271 |
1141 |
841 |
841 |
623 |
551 |
518 |
資料來源：http://nensyu-labo.com/2nd_sikaku_nensyu.htm
公務員之待遇，除了薪資外，退休後的年金制度，也是擴大官民差距的重要原因。因為在日本，公私部門所適用的年金制度不同，其給付金額也不同。以年金給付最高額的地方公務員與民間企業相比，每年差距就高達73萬2千日圓，尤其是高齡化的日本社會，當60歲退休後，剩平均尚有20年以上的生命，總差額就高達1500萬日圓以上，更何況還有許多連國民年金都無法繳納之人。
表五：2008年公務員民間企業職員年金月額（萬日圓）
|
地方公務員 |
私立學校教職員 |
中央公務員 |
民間企業員工 |
|---|---|---|---|
|
22.8 |
21.5 |
22.1 |
16.5 |
資料來源：http://nenkin.co.jp/lifeplan-blog/news/archives/2009/05/11-065355.php
參、公務員薪資之改革
日本公務員與民間薪資差距的擴大，主要是在1990年代以後，因為泡沫經濟的崩潰，不但正職員工的薪資少有增加，而且企業為了減少成本而大量雇用派遣員工或是兼職員工，所以造成民間薪資呈現M型化，且因此出現不少社會隱憂。
可是相對地，公務員薪資的計算基準是以大企業的正式員工為依據，所以變動不大，就算是基層公務員仍然有安定的保障。此一官民薪資擴大除了造成社會觀感不佳外，日本逐漸擴大的財政赤字，終於使得大多數主要政黨將刪減公務員人事費當成是主要政見之一。如現在執政的民主黨就明言要從政治家及幹部公務員開始，刪減國家公務員人事經費的兩成；自民黨則主張也要包括中小企業的實情在內，檢討降低公務員薪資。另外公明黨，大家的黨，「站越來日本」黨等等也都贊同刪減公務員薪資。尤其當日本面臨2011年東北大地震而需要大量的復原經費時，公務員就免不了遭到削減人事經費的命運。
不過話又說回來，刪減公務員人事預算，是否就能改善政府財政狀況，仍是充滿著爭議。例如日本共產黨一向認為除了少數公務員外，不該刪減公務員人事經費。因為真如民主黨政府所宣稱的要刪減兩成的國家公務員人事費的話，將會影響到地方公務員，獨立行政法人，私立學校及醫院，社會福利機構等公私20種行業之626萬人。並且會減少6兆9420億日圓的家庭收入和5兆1874億圓的家庭支出，並因此減少了10兆7010億日圓的GDP與8133億日圓的稅收(勞動總研試算)。而且人事經費與政府財政赤字並無直接關係，就如前述，日本雖是民主先進國家中政府人事費比例最低，但是高達GDP200﹪的政府公債，卻是這些國家中最高的。又以OECD各國為例，在2003年時，包括公務員人事經費在內的公共社會支出，占GDP平均為20.7%，其中美國為16.2%、挪威22.5%、瑞典25.1%。而從1990年到2008年間，個人所得增加率，美國不過是1.8%，而芬蘭及挪威卻分別達到2.6%及2.5%(すくらむ網站資料)，似乎顯示對此支出越多，個人所得增加率也越高。
肆、結論
公務員薪資的高低，一向是爭論的議題，如果高薪的話，除了「養廉」外，還可以吸收更多優秀的人才，尤其像日本在內許多東方國家的發展，政府往往扮演著推動經濟及社會發展火車頭的角色，其重要性就不言可喻了。可是當民主意識高漲，且景氣不好之際，一般民眾又不樂於見到自己辛苦納稅而給薪的「公僕」居然比自己獲得更高的待遇，有選票考量的政治人物因此才提出刪減人事預算的主張。只是公務員的薪資又會影響民間薪資，刪減公務員人事預算，其實是一把雙刃的劍。不過不管如何，公務員薪資高低實在難以找出一個適當的標準，而且多是民眾觀感問題，所以根本就是在於活絡市場景氣，提升民間就業及薪資，才會避免此一相對剝奪感。只是這並非容易達成，而且也是日本目前所面臨的難題。
作者蘇俊斌為中國文化大學行政管理系助理教授
（本文僅代表作者個人意見，不代表本智庫立場）
參考資料
書刊
佐伯道子（2011），國家公務員の人件費削減問題の動向と今後の問題，立法と調査312号，16-25頁。
原田泰（2010），官民給與格差は大停滞の一因，大和總研。
日本共產黨（2011），國家公務員人件費2割減地方民間626萬人に影響，しんぶん赤旗2011年5月25日。
福山圭一（2010），日本の年金制度，年金と經濟28卷4號，84-87頁。
全国労働組合総連合（2009），2010年國民春闘白書，學習の友社。
網站
すくらむ：國家公務員一般勞働組合（國公一般）の仲間のブログ
http://ameblo.jp/kokkoippan/
年收ラボ
http://nensyu-labo.com/
株式會社日本生活設計
http://www.nenkin.co.jp/
國家公務員實態篇
http://www.ops.dti.ne.jp/~makinoh2/official/part1.html
人口千人當たりの公的部門における職員數の國際比較
http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/gyoukan/kanri/pdf/satei_02_05.pd
註解：
1.依照2011年7月日幣兌換新台幣的中價約為0.36，所以1萬日幣約為3600台幣。若以此匯率計算，日本大學剛畢業年輕人(24歲以下)，若在10名以上員工公司工作者，年薪平均為292萬日圓(2009年賃金構造基本統計調査)，約合台幣105萬新台幣。而根據IMF的資料，台灣當年的年均GDP為16391美金，日本為39731美金。
