前言

蔡英文總統在「二二八事件70週年中樞紀念儀式」的演說中強調，「和解必須建構在真相之上。明天，國家檔案局也將啟動新一波的政治檔案整理計畫。我們會將過去散布在各機關，所有關於二二八事件，以及白色恐怖時期的自白、筆錄、跟監、判決、公文書，都清查出來，並且進行內容的判讀，作為撰寫國家轉型正義調查報告的基礎」。真相調查必須奠基於檔案的公開，這也是受難者家屬的重要訴求，真相之所以「未明」，檔案的公開程度是其中關鍵。因此，本文將對未來的「政治檔案整理計畫」提出一些看法與建議，大體上可分成「徵集」、「解密」、「開放」及「研究」等四個面向來討論。

「徵集」：專家學者偕同調查  全宗式徵集避免遺漏

第一個面向是「徵集」，在國家檔案管理局成立之前，臺灣並沒有專責的檔案管理機關，因此，1990年代初期展開228事件的調查研究報告時，只能透過行政院來要求各機關將檔案交出來，由於沒有明確的法律依據，因此，檔案徵集的狀況並不理想，當時調查小組的總主筆賴澤涵教授就回憶，即使行政院去函，警備總部仍然不交出檔案，說只有一張紙，而且那張紙也弄丟了，直到他威脅要辭去總主筆，才交出2箱檔案號碼不連續的資料，可見得當時候徵集檔案之艱辛。

1999年立法院制訂了檔案法，2000年3月1日，行政院研考會下設置「國家檔案局籌備處」成立，臺灣的檔案管理終於有了上軌道的機會。當時正好趕上首度的政黨輪替，民間要求開放歷史檔案的呼聲高漲，扁政府開展第一波的政治檔案清查，228事件檔案是首要目標，後續也將美麗島事件、白色恐怖案件納入範圍，在專家學者的協助下也有一些成果，但外界始終質疑徵集工作不夠確實，

「機關把檔案藏起來」的質疑始終存在。2013、14年間監察院調查孫立人、張學良等案件，就發現相關檔案仍保存在國防部而未移轉檔案局，到底是機關刻意藏起來，還是根本不知道有這些檔案，恐怕也是臺灣檔案開放歷史上一個可以研究的課題。

距離首次徵集工作16年後的2016年6月，檔案局又啟動了一波的政治檔案清查工作，計有83機關回報，約165公尺、達99萬頁的檔案尚待徵集，預定在今年6月底前完成移轉，這99萬頁的檔案也絕非40、50年下來威權統治的全部紀錄。為什麼這樣說？這種專案式的徵集都進行過幾次了，每次都還會有「新發現」，可見得方法有問題嘛，當所有學者都認為還有很多檔案沒有被清查出來的同時，檔案局到底哪來的信心說「這幾波清查下來，我國全部的政治檔案大概在加總範圍內」。

據筆者瞭解，這次的清查工作，是由各機關自行清查回報，而非如同籌備處時期有委由專家學者協同實地瞭解，因此，回報的「質與量」受限於各機關對於「政治檔案」的理解而有所差異。例如國史館內典藏的外交部檔案有許多監控海外異議人士言行的資料，但卻因為國史館對於「政治檔案」的定義不清楚，所以僅回報27案，國防部檔案也有同樣問題。過去的徵集工作就曾發生機關回報並無保存228事件檔案，理由是沒有檔案卷宗上寫到228事件，這是笑話卻也反應現行徵集方式的弊病。

目前研議中的「政治檔案法」同樣僅規定政府機關應於本法施行後六個月內完成政治檔案之清查，若未有配套措施的話，恐怕會「重蹈覆轍」，徵集工作仍會有所遺漏。筆者認為最理想的方式會是「全宗式」的徵集，因為過去的徵集方式是將各個檔案自「全宗」中「抽離」，這樣會造成遺漏與歷史脈絡的切割，這對於真相探討的工作都是阻礙。況且，轉型正義最重要的工作是去探究過去威權統治的體制，而對於人權的侵害不一定要透過逮捕、偵訊、審判的制式流程，例如海外黑名單的制度，當事人未必受到法院的追訴，可能不符合典型的政治案件定義，但絕對與威權體制有關。採取「全宗式」的徵集方式，一方面可以避免

避免任何可能的遺漏，另一方面也能完整留下各機關、各個事件的「全貌」，誠如二二八事件紀念基金會董事長薛化元教授所說的，1992年前的檔案應該做「整理特殊性的處理」，「不然怎麼定義都會漏掉」。白色恐怖的範圍遠遠超過目前檔案局的想像，因此相關徵集審查工作一定要會同專家學者實地查看。

「解密」：「概括解密」加速開放時程

第二個面向是「解密」，檔案沒解密當然就無法對外公開，因此，「解密」的工作是很重要的，但很奇怪的是，這些距離現在都至少30年以上的檔案竟然在「解密」方面還有困難。舉個簡單的例子，總統在2月23日接見「海外二二八遺屬返鄉團」時就當面「提醒」僑委會主委，該會還有4件二二八事件檔案尚未解密，結果僑委會馬上澄清「在前一天」已經解密，總統又在臉書PO出這4件檔案的影像，還邀功式的說這些幾件檔案，「本來列保密期限是109年12月31日，在行政院、僑委會與外交部的努力下，已經提前於本月24日完成解密，加速檔案開放應用。」倒底是22日還是24日解密都不重要了，重點是為什麼拖到二二八事件70週年才要解密，如果今年並非剛好70週年，是不是就放著不管了？非但沒有讓人感受到政府誠意，反而突顯出過去的消極不作為（都已經上任九個月，也不用推給前朝了）。再者，這些1960年代的檔案，既然保密期限要到109年12月31日，又是令人傻眼的日期，一個檔案竟然要保密到60年，結果也只是對臺灣獨立黨及臺獨份子228集會之僑情資料，這類資料，筆者不知道在外交部檔案看過多少件了，竟然僑委會還要保密到109年底，政府機關心態之保守由此可見。

又國史館日前出版的6大冊的二二八事件檔案彙編，「意外」揭露了國教署竟然拒絕解密70年前的檔案。「國家機密保護法」規定的機密期限，於「絕對機密」最久也不過30年，而且明訂「國家機密至遲應於三十年內開放應用」，要延長保密期限還需經「立法院同意」，但從該法施行迄今立法院並未同意過任何案例，推測也根本沒有任何機關來申請延期，但何以眾多超過30年的檔案遲未解密（檔案局只說228事件檔案已全數解密，沒有說的是其他白色恐怖檔案還有許多尚未解密），檔案局應該出面說明清楚。前些時候，國史館的新開放措施引發學界反彈，關鍵就在於1940、50年代的檔案，竟然到現在才做解密動作，從中也可看出相關法制的混亂。

依國家機密保護法規定，除非檔案涉及「國家安全情報來源或管道之國家機密」應「永久保密」外，其他類型的檔案保密期限屆滿就應該解密，甚至在推動轉型正義的工作上，更需要提前解密。應「永久保密」的檔案肯定是極少數，藉此檔案清查計畫的啟動，應全盤檢視檔案解密的問題，「解密為原則，保密為例外」，千萬別顛倒了原則。

「解密」是檔案能否開放的前提，「解密」的速度越慢，對外公開的時程就會受到拖延，因此，未來相關檔案的解密應考慮採行「概括解密」的方式處理，才能加快流程。若真有需要個別考慮的檔案，也應會同專家學者共同檢視，不能放任原機關擅自認定，這都需要在未來的特別法中明訂。

「開放」：「加害體系」資訊的全面揭露

第三個面向是「開放」，照理說檔案只要解密了就可以對外開放，但實務運作上，研究者都知道在「個資保護」的大旗之下，檔案開放變得困難，甚至成為探究「加害者」的阻礙。筆者曾經申請調閱國防部典藏有關「叛亂、匪諜案獎勵名單」的相關檔案，這些檔案是揭露「加害體系」的關鍵資料，而且這些資料

早在數十年前就已經解密，並無機密而無法對外公開的問題。結果卻是被國防部全數認定為「內容涉及第三人之正當權益」，依檔案法規定拒絕提供應用。踩在受難者身上得來的獎勵反成了加害者的「正當權益」，實在諷刺。這部分在「國家檔案」（國家檔案局典藏者）的問題倒不大，主要出在「機關檔案」（仍由各機關典藏）上，各機關對於檔案法「拒絕開放之事由」之認定常常是「自由心證」，這一次申請跟下一次申請的標準還不一樣，根本沒有所謂「客觀標準」，令研究者無所適從。偏偏在檔案徵集工作緩慢且不精準的狀況下，各機關還管有為數龐大的「機關檔案」，這個問題必須加以正視，尤其是涉及執行公務者的資訊揭露。

筆者的經驗反映出現行的檔案法、個資法與轉型正義揭露真相間有所衝突，個資的保護應該有一定的界線，針對現行還在使用的文書跟已經成為歷史資料的檔案間，對於所謂的「個資保護」應有不同的保護標準。轉型正義若要打破「只有受害者，沒有加害者」現況，未來政治檔案法的立法一定要解決與檔案法、個資法等法令的扞格問題，毫無疑問，政治檔案法必須是這些法令的「特別法」，尤其是關於所有執行公務者的資訊揭露，不能躲在個資或隱私權保護的大傘下。

「研究」：創造友善環境  進行「深入而細膩」的研究

第四個面向是「研究」，前述三個面向都是真相探究的基礎，沒有檔案資料的徵集、解密與開放，當然也就談不上後續的研究，而「研究」則是核心工作。

雖然相關檔案的仍有散落在各機關的情形，但十多年下來，在檔案管理制度上軌道後，徵集進到檔案局的政治檔案，雖不完備但也有相當的數量，但相關研究的產出並不是那麼多。

誠如許雪姬教授所說的，關於二二八事件，既有的研究成果固然已指出「高階官員」的責任，但「深入而細膩的、成果足以做為追究不同層級加害者的研究在哪裡呢？」也就說「加害者」不會只有蔣介石、彭孟緝等人，更別提延續時間長達40多年，牽涉範圍更廣的白色恐怖，「加害體系」的還原將是轉型正義調查報告的重要任務。這部分未來固然會由促進轉型正義委員會來負責，但要真正做到許教授所說的「深入而細膩」的探討，恐怕還是需要更多人的投入才行。

但近年來願意投入二二八、白色恐怖研究的學生、學者越來越少，檔案利用的便利性不足是其中的關鍵，尤其是對時間有限的研究生來說，史料取得的便利性會是決定題目的重要考量，如果申請一個檔案要等上三個月，還不見得有回音，或是先給你看個幾個幾頁，其他只能慢慢等，以一個碩士生寫論文來說，怎麼可能有那個時間慢慢等，因此，只好換個題目來寫。即便在撰寫論文之初對轉型正義有高度熱忱，恐怕都會被漫長的等待所消耗。檔案局的說法是人力嚴重不足所致，這就是問題所在了，檔案局徵集數百萬頁的檔案，卻因為人力不足，導致開放緩慢，這樣其實與不開放檔案沒有什麼差別。

因此，若要吸引更多學者投入相關研究，甚至進入到許教授所說「深入而細膩」的研究，一定要創造有利的研究條件與友善的檔案應用環境，增加檔案局的人力，加快檔案申請的審核流程是最基本的，其他還包含提供便利的平台（儘可能地直接上網公開、建立資料庫）、鼓勵轉型正義的研究（提供獎學金、出版獎勵），甚至成立白色恐怖研究所都不為過，唯有透過學術研究的積累，才能持續深化我們對於過去威權獨裁體制的了解，也才能真正不讓歷史的悲劇重演。

結論

檔案的「徵集」、「解密」、「開放」與「研究」應朝向全宗式徵集、專家學者協同調查、概括解密以加速行政流程、處理個資法、檔案法對檔案開放帶來的阻礙，最後，應將所有檔案對外公開，創造有利的研究環境。這四個面向事實上是一環扣一環，彼此互相連帶影響。唯有透過學術研究的積累，才能真正往真相探究之路多邁進一步。

作者  陳昱齊  為政治大學台灣史研究所碩士，現為國會助理