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- 發佈:2017-08-21
一、前言
司改國是會議決議,將來最高法院、最高行政法院法官,不僅員額縮減為二十一人,亦直接由總統任命。如此的人事決定權之變更,由於無須經立法院同意,就必然引發總統權擴張的爭議,亦連帶使最高法院的定位成為重要議題。本文即從最高法院的改革方向,並以美國聯邦最高法院法官的任命,以來探討最高法院法官由總統任命的議題。
二、最高法院的角色定位
(一)最高法院統一解釋法律的功能
不管是民事、刑事或行政訴訟的最終審,因屬法律審,故除為具體個案審理外,還具有統一法律解釋的功能。而根據法院組織法第57條第1項、行政法院組織法第16條第1項,基於統一法律解釋之必要,還可召開會議決議選定裁判為判例,以讓下級法院有所遵循。雖然,我國非屬於判例法的國家,但藉由判例的選定,對於下級法院自然會產生事實的拘束力。
(二)最高法院與大法官的衝突
在我國,因有大法官之故,就使最高法院是否為最高層級的法院產生疑問。因依據憲法第78條,司法院大法官解釋憲法、並有統一解釋法律及命令之權,就後者而言,乃與最高法院的職權相重疊。唯一的差別在於,大法官乃是針對法律是否違憲為審查,故人民並不能以判決本身違憲來聲請釋憲,致僅能以判決所適用的法律違憲來聲請,且即便宣告違憲,對於具體個案並不會產生效力,致也非最高法院的上級審。不過,大法官在釋字第185號解釋裡,卻自行創設了一個效力,即人民聲請釋憲,若被宣告法律違憲的場合,仍可據以為聲請再審或非常上訴,甚且在釋字第725號解釋,針對限期失效的法律,聲請人無庸等到期限,而可在違憲宣告後,立即聲請再審或非常上訴,致使憲法解釋的效力,可意外及於個案。
而大法官之所以自行解釋釋憲的效力,原因當然在防止其違憲宣告無人理會。雖就應然面來說,解釋文效力拘束全國所有機關,其地位幾乎等同法律,但就實然面來說,行政、立法不理會大法官解釋者,所在多有,至於最高法院,亦不遑多讓。這也就使大法官必須藉由解釋,將違憲宣告的效力加以擴張,這就必然會與最高法院產生衝突。所以,對於大法官與最高法院合一的聲音,一直不絕於耳。
三、最高法院怎麼改革
(一)司法一元化
早在1999年的司改會裡,就決議要將大法官與最高法院合一的所謂司法一元化政策。而依照此司法一元化,必必須將目前法院系統多元轉變成一元化,最高法院、最高行政法院、公務員懲戒委員會與大法官,也必須因此合一。故最高層級的法院就蛻變成最單純的法律審,且必然對於具體個案有審判的權力,不會再出現違憲審查與具體個案審理割裂的情況。而也因一元化之故,整個審判結構就必然走向金字塔化,就使上訴第二、三審的門檻變得嚴格。
惜如此的改變,因事涉司法制度根本架構之變更,更涉及最高層級法院法官的去留,就注定寸步難行的命運。雖在2001年,大法官做出釋字第530號解釋,即要求立法院必須在兩年內,朝司法一元化修法,惜因有侵害立法權之虞及司法院後繼者強力反對下,明明是位階最高的釋憲文,竟無人理會,致淪為笑柄。
(二)司改國是會議仍維持現狀的問題
時序來到了2017年的司改國是會議,又再重提司法金字塔化的問題,似乎又回到1999年的原點,更讓人感到怪異的是,此次的金字塔化,並未以最高法院與大法官合一為最終目標,而是改採中、小幅度的金字塔化。也就是說,在維持大法官、最高法院、最高行政法院的現有體制下,只將最高法院、最高行政法院的法官員額,從現有的一百多人,縮減至二十一人,而為了配合如此的縮減,最高法院將限縮第三審上訴,甚至採取許可上訴制,同時,第二審也將改採事後審制,以形成金字塔結構。除此之外,人民也可直接以判決違背憲法來聲請大法官釋憲,若為違憲宣告,效力將直接及於個案。
如此的變革,所帶來的影響,必然是人民的上訴權受到嚴重的緊縮,故必然得強化與精細化第一審的審判,否則,將對人民的救濟權造成極大的損害。故關於金字塔結構,一定得與精密司法的改革為連動,但在此次司改國是會議採取分組討論的情況下,關於此重要議題,就被割裂到其他各組討論,將來如何形成共識,恐又是個未知數。更糟的是,讓大法官有權審查個案違憲,就使其正式成為第四審,這就回到一個原點,即越多審級救濟,到底是給人民更大的保障,還是因為下級審的審理粗糙化,致得再多一個審級救濟?
更令人憂慮的是,在最高層級法院法官員額縮減後,司改國是會議亦決定其任命權,由現行的司法院轉至總統手中,則如此的轉變,是否可能使政治之首伸入司法呢?
四、最高法院法官該由總統任命嗎
(一)總統任命的典型--美國聯邦最高法院法官的產生
1.美國聯邦最高法院的重要地位
美國聯邦最高法院是由九位法官組成,並由其中一位擔任首席法官,以負責行政與審案時的主持工作。而聯邦至於法官的產生,乃由總統提名、參議院同意,且依美國憲法第3條第1項,受有無任期限制的保障,惟有自願辭職、死亡或遭國會彈劾,才能為卸任。依此而論,聯邦最高法院法官,不僅有比總統更長的任期,且又能宣告法律與行政行為違憲,其地位與重要性,實不言可喻。也難怪聯邦最高法院的法官被稱為 Justice,首席法官更被稱為 Chief Justice。
由於美國聯邦最高法院法官,沒有任期限制,再加以其於具體案件審理時,附帶的可為違憲審查,又因其屬於最終審,自然成為美國的憲法維護者,在採終身保障下,其任期往往跨過一個,甚至二個世代,其影響力恐非最多八年的聯邦總統可以比擬。
既然聯邦最高法院的地位如此重要,其提名自然必須慎重,具有法律專業的真知灼見與品德操守,自無庸言,對於如何保持中立客觀,以來排拒外力干擾,更是重點。惟就現實面而言,能否被提名的關鍵,恐還是來自於總統的政治考量,由於聯邦最高法院兼具有違憲審查的重責大任,而常必須面臨重大政策或法律是否違憲的審理,為了避免施政的障礙,總統提名與自己的理念相同者,或許才是首要的考量。而這種政治考量,也可能是為了回饋某些民間團體的全力支援,或是為獲得少數族群的支持,所為的一種酬庸或妥協。
所以,即便是美國聯邦最高法院法官的產生,對於法律專業與個人品德的要求,只是最基本的要件,政治性的考量或許才是關鍵,這似乎與法官必須超越黨派、保持中立的角色相違,不過藉由如此考量所選出的法官,是否會如提名者所願?似也未必然,著名的首席法官,也是米蘭達警語(Miranda warnings,即偵訊機關對被告詢問前,必須告知得保持沈默與得請律師的義務)的開創者華倫(Earl Warren),即是一例。
2.華倫法院
華倫早年,因擔任鐵路工的父親遭強盜殺害之故,自小即存有嫉惡如仇的個性。而在其取得柏克萊大學的法律學位後,即進入檢察體系工作,並以訴追組織犯罪而聞名,也因此得以爬上加州檢察總長的位置。而在1941年,太平洋戰爭爆發後,美國國防部以日裔可能配合母國從事間諜行動為由,而提出隔離日裔美人的計畫。華倫身為檢察總長,對於此等帶有族群歧視的作法,不僅未為反對,還挺身支持,甚至配合執行此政策,雖得以成就競逐加州州長之目的,卻也留下反人權的烙印。
二次大戰結束後,即便有人不斷質疑,華倫卻不曾對其過往種族歧視與隔離的作為有所道歉。而在1952年,華倫準備更進一步,角逐美國總統大位,卻因在共和黨初選,遭遇聲望比他還高的戰爭英雄艾森豪,其即以退出初選來換取將來聯邦最高法院法官的位置。而在艾森豪當選後不久,因最高法院的首席法官(Chief Justice;台灣習稱院長)出缺,即依照此協議來為任命。而因華倫在二戰時所展現的極端保守氣息,似能符合共和黨的理念與政策,所以艾森豪也認為此等交易,絕對是最正確的選擇。惟就在華倫上任後不久,最高法院即推翻了「隔離且平等」(Separation but Equality)這個著名的判決,也從此開啟了華倫法院所代表的自由、人權與前衛傾向,致與之前的保守作風截然不同。艾森豪也因此感嘆,任命華倫乃其人生所犯的最大錯誤。從此歷程,既凸顯出最高層級法官的任命所存有的高度政治性,更反映出人格的複雜與可變性致難以預測。
而華倫法院所代表的前衛傾向反應於刑事司法,即是對正當程序的要求,而非以犯罪控制為主的刑事政策,米蘭達判決只能說是其中的一個代表,但卻是最重要的一個象徵,而六十年代所強調的人權保障傾向,也造成社會不小的反對聲浪[1],使得一九六四的美國總統大選,共和黨候選人高華德(Barry Goldwater)以法律與秩序(Law-and-order)為競選號召,雖然民主黨的詹森仍當選,不過其於連任後,馬上組成相關的犯罪控制委員會,以呼應社會的呼聲。這種現象隨著華倫於一九六九年的退休,尼克森(Richard Nixon)任命柏克(Warren Earl Burger)為最高法院院長而達於高峰[2],這種對華倫法院所為的反彈,即便至現今仍在作調整,尤其是像米蘭達如此前衛的判決。
3.國會同意仍難免於政治干預
美國聯邦最高法院象徵最高的司法權,則對於法官的選擇標準,理應置重於法律專業素養與中立客觀的人格特質。惟如此的期待,總敵不過人類自私的本能,就算已有華倫的前車之鑒,但於大多數的情況,美國總統在遇有聯邦最高法院法官提名機會時,選擇與自己的執政理念相當者,遠超過公正無私的考量。
也因最高法院法官的關鍵角色,一旦出缺,其提名與任命,往往成為政治角力的戰場。如去年2月,由雷根總統所提名的安東寧‧史卡利亞(Antonin Gregory Scalia)法官猝死,由於其被歸類為保守派大將,現任總統歐巴馬當然會想以自由派人選為接替,卻遭到參議院多數黨,即共和黨的反對與阻撓。
而以史卡利雅去世當時,聯邦最高法院的八位法官,被歸為保守派且由共和黨籍總統,即老布希、小布希所任命的法官,包括首席有三位。而被歸類於自由派且由民主黨籍總統,即柯林頓與歐巴馬所任命的法官,卻有四位。至於所剩的一位法官,即安東尼‧甘迺迪(Anthony McLeod Kennedy),雖由雷根總統所提名,卻因立場搖擺而被歸類於中間偏右,致常處於關鍵地位,如前年同性戀婚姻權的判決,其就投下關鍵的贊成票。故以目前的分布,屬民主黨且自由派的法官,似乎勉強佔據優勢,致能對執政的共和黨產生些許制衡作用。
只是在川普入主白宮後,馬上會進行史卡利亞法官遺缺的遞補作業,並任命屬於保守派的尼爾.戈薩奇(Neil Gorsuch),再加以現任法官中,已有三位法官年齡超過七十五歲,且其中有兩位,是屬於柯林頓總統所任命的自由派,這也代表,於未來四年內,川普再任命法官的機率極高,就很有可能使聯邦最高法院趨於保守化,這將對歐巴馬時代所極力推動的政策,如健保制度,產生相當大的衝擊,致使共和黨達成真正且實質的完全執政。故即便人是難以預測的,但只要遇有如此的機會,總統仍會以自己的政治利益為最重要考量。
(二)司改國是會議的決議
而在此次的司改會議裡,於縮減最高法院法官員額,亦同時做出必須要由總統任命的重要決定。如此的作法,如果真正落實,必然會有政治干預司法的疑慮,尤其是法官又無任期制,如此的懷疑恐更為加深。
雖然,依據前述美國之例,也有如華倫或者甘迺迪之類,與任命者的意志相違背之法官,但這似乎不佔多數。尤以台灣現況,於解除戒嚴後的歷任總統,幾乎都得經過刑事司法的洗禮,基於人的自私本能,若總統預視自己的未來,實在很難保證其不會以私心來任命。甚且,如此具有高度道德風險的任命,竟無庸得到國會的同意,更讓人擔心政治之首的介入。
雖根據目前決議,是由司法院先提出三倍人選由遴選委員會選出兩倍人選,最終再由總統由其中圈選,以來試圖降低各界疑慮。但問題是,如此的過程,如提出人選、遴選委員會的組成等等,實完全掌控在不具有民主正當性的司法院,且最終決定者還是總統,而無任何制衡機制。故如此的決議,就等同是由司法院與總統的專斷,但這是法治國家該有的現象嗎?
五、結論
雖然,對於法官是自由、是保守,是公正、還是投懷送抱等的分類,或太過簡化的思考,也忽略了人的可變與不可預測性,亦相當程度蔑視了法官所具有的專業及人格素養。或許更該關注者,是法官於具體案件的審理,是否合於法律,以做出符合法律與正義的判決。只是任何制度的建立,如果是建基在對人的良性與絕對信任,就肯定是人治、而非法治。也因此,由總統來獨斷最高層級法官的任命權力之建議,不管出發點是為逢迎拍馬、抑或是為實現司法公正,恐皆忽略了人是不可信任的本質。
[1]本來最高法院的判決,多屬於高層次的憲法爭議,與一般民眾不會有太大的關聯,但華倫法院一系列的民權判決,明顯的已與一般人民的生活相關,民眾開始感覺最高法院的判決不是那麼遙遠,社會中反華倫的聲浪不緊來自華府的政治圈,還包括一般百姓,一個有趣的觀察來自於甘迺迪於達拉斯被刺殺身亡的街道旁,也可以清楚看到罷免華倫的大型標語。