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- 發佈:2022-02-16
近期臺灣與立陶宛於外交關係上的突破讓人期待,於臺灣疫情最嚴峻的時刻,立陶宛更二度捐贈疫苗,外長Gabrielius Landsbergis直言:愛好自由的人們應相互關照,臺灣人民對立陶宛的友誼除銘感五內,更應展現於未來更多面向上的合作,期許在氣候變遷的議題上,雙方也能喊出「愛好氣候的人們應相互合作」。然而,過去臺灣對於立陶宛的氣候政策可謂相當陌生,故本文希望能勾勒出立陶宛的氣候法制地景,以促進未來兩國的氣候外交。
一、立陶宛碳排放、電力情勢
根據國際能源總署的數據,立陶宛人口約計280萬人,2020年的人均碳排放量為3.9噸(臺灣10.4噸),過去20年的碳排放量未有明顯增減(2020年約為1080萬噸,圖1),主要的排放貢獻來自運輸部門的增長,自2000以來運輸部門得排放增加了兩倍,佔整體燃料燃燒排放量的56%,其中石油的使用更佔了運輸部門的95%。其他部門的燃料燃燒排放佔比則為化石燃料煉製(13%)、製造業(11%)、發電供暖(8%)、住商部門(12%)(IEA, 2021)。
圖1:立陶宛碳排放趨勢(資料來源:IEA)
圖2:立陶宛各部門碳排放貢獻(資料來源:IEA, 2021)
2004、2009年分別關閉境內唯一一座核電廠的兩個反應爐後,開啟能源轉型的新頁,開始發展再生能源低碳電力(圖3),2010年起雖先是增加了燃氣的使用,但已逐漸減少,此外,再生能源部分則以風力,水力與生質燃料為主力,光電則僅佔極少部分,2020年各類電力能源類別佔比中,再生能源發電佔比已來到59%,超過了天然氣的31%,且未使用燃煤電力(圖4)。
圖3:歷年立陶宛電力各類能源佔比(資料來源:IEA)
圖4:2020年立陶宛電力各類能源佔比(資料來源:IEA)
二、立陶宛碳氣候法制地景:分散式、政策推動導向
立陶宛的氣候法制是由國際氣候協定、歐盟氣候能源規則與指令,以及立陶宛內國氣候法制的三大層面構築。
首先,國際氣候條約上,立陶宛是聯合國氣候變遷綱要公約的附件一締約方外,同時也是京都議定書及其杜哈修正案,巴黎協定的締約方,故負有相關國際氣候行動的國際法義務,包含2008年~2012年,2012年~2020年應分別減量1990年標準之8%與20%;於今年COP26會議上,立陶宛總統於大會上除再次宣告其「綠色立陶宛宣言」(Green Lithuania Declaration)強調將提升2030年減量目標至減量70%外,同時也參與《格拉斯哥領袖森林與土地利用宣言》(Glasgow Leaders' Declaration on Forest and Land Use)《加速轉型100%零排放汽貨車宣言》(Declaration on Accelerating the Transition to 100% Zero Emission Cars and Vans),承諾至遲於2040年全面禁售化石燃料運具等。
圖5:立陶宛總統Gitanas Nausėda參與COP26(資料來源:立國總統府辦)
其次,作為歐盟成員國,立國也同時遵守歐盟氣候與能源相關規則指令的規範,包含依據碳排放交易指令(Directive (EU) 2018/410)參與排放交易,並應與全體成員國共同於2030年減量2005年標準之43%(single EU-wide cap);排放交易部門外,包含運輸、住商部門等,則根據減量貢獻分擔規則之規定(Regulation (EU) 2018/842),立陶宛應於2030年減量2005年標準之9%。
然而,上述的規定將隨著歐盟2019年底提出的綠色政綱後有所改變。根據歐盟氣候法的新規,歐盟承諾於2050年達到碳中和,2030年將從過去減量1990年標準之40%提升至55%。因此歐盟各成員國的氣候承諾也勢必將有所增加。
最後,立陶宛國內法制究竟如何回應上述國際與區域的氣候義務?基本上,立陶宛國內沒有較整體的氣候法制,2009年7月23日所施行的《立陶宛氣候變遷管理之金融工具法》(Law of the Republic of Lithuania on Financial Instruments for Climate Change Management)的規範,主要的內容大致上是在回應歐盟排放交易,京都下的彈性機制等,但沒有具體的法定減量目標,也沒有針對氣候調適的內容著墨太多。
該法施行以來,該法歷經了幾次的修正,大多是關於排放交易制度的細節調整,近期一次的修訂是在2020年6月25日,主要處理了立陶宛的「氣候治理機制」,即調整原本2009年的『國家氣候變遷管理與政策策略與行動計畫』(National Climate Change Management Policy Strategy and Action Plan)的規範,改為『國家氣候變遷管理政策』(National Climate Change Management Policies)的架構。以及新增了氣候權責任務,原本臚列了11項氣候行動任務,包含環境保護、能源、財稅金融、科學、產業、健康、教育、國際合作、內政與農業,2020年新增訂『國土規範與區域發展』的權責;但沒有具體指明是哪個權責機關要分配上面的任務。
大抵來說,立陶宛的氣候治理相當大的程度仍是分散而非統一,政策推動而非立法規範的模式。相關的重點包含:
(1)氣候治理架構
立陶宛自1991年獨立建國以來,雖已相當程度地藉由法制強化其政府治理與架構,但整體而言治理效度、課責性等指標評價上仍低於2019年OECD國家的平均水準(World Bank, 2019)。
中央氣候治理:國家永續發展委員會、氣候變遷委員會
就中央的氣候治理層級上,雖有主要的權責機關為環境部,但有些部門也有各自氣候變遷相關的單位,例如能源部下氣候變遷管理小組,交通通訊部有掌管未來運輸政策小組等。
為了要整合協調跨部會關於整體環境永續面向上的工作,2000年議會通過成立「國家永續發展委員會」(National Commission on Sustainable Development),由總理擔任主席進行的跨部會協調機制,並由各部會的高階代表、地方政府、產業、學界與NGO代表等出任委員組成,主要的任務在於管考每兩年一次的國家永續發展策略(National Strategy for Sustainable Development),並給予評估建議並得要求更新策略(Seimas, 2000)。
直接具體針對氣候變遷上的工作任務,則由環境部下成立「國家氣候變遷委員會」(Nacionalinio Klimato Kaitos Komiteto),負責規劃、執行與管考「國家氣候變遷管理政策」。該委員會早於2001年由環境部的設置,2009年隨著《立陶宛氣候變遷管理之金融工具法》頒布及後續修訂後賦予了該委員會母法基礎,並分別於2018年、2020年修訂委員會的組織辦法。
依據最新氣候變遷委員會的組織辦法,目前由環境部部長擔任主席,副主席則由環境部行政首長擔任,並邀集各部會、產業、學界、NGO代表共26位委員組成。此外,其他如NGO、智庫或產業等,也得事前註冊取得觀察員的身份。委員會的決議僅具諮詢、建議性質,除針對廣泛的氣候、能源法制與政策皆可以擬具草案外,也可以對氣候變遷基金的預算使用編列提供意見(第8條)。委員會除有權依法要求調取各部會相關計畫資訊外,也得自行邀請多元利害關係人參與委員會的會議(第9條),或針對特定議題要求與相關主管機關共商討論(第10條)。
中央與地方氣候治理
其次,就中央與地方的環境治理面向上,雖然法律上給予地方政府許多自治的權限,但現實面上因地方政府欠缺足夠的地方財源與能力,故仍相當仰賴中央由上而下的治理模式。此外,各地政府對於環境治理面向上的努力也並非積極,平均而言,環境支出僅佔各地政府總預算的5%,對於氣候變遷與循環經濟面上也顯得消極(OECD, 2021)。
(2)國家氣候變遷管理政策(National Climate Change Management Policy)
根據《立陶宛氣候變遷管理之金融工具法》第3條之規定,國家氣候變遷管理政策必須涵蓋上述12大面向的氣候行動任務,主要的政策方向與目標則分別由三個層次決定:
(A)整體國家發展策略,須由議會所決定的「國家進展策略」(State Progress Strategy, Valstybės pažangos strategiją)與相關法規一致。[1]
(B)若涉及超過10年期程的目標設定者,則必須符合議會所通過的「國家氣候變遷管理議程」(National Climate Change Management Agenda, Nacionalinę klimato kaitos valdymo darbotvarkę.);
(C)10年期的策略與階段目標則由政府擬定的「國家進展計畫」(National Progress Plan, Nacionaliniame pažangos plane)決定。[2]
(3)氣候目標
2020年12月甫上任的立陶宛總理Ingrida Šimonytė,除正式與議會通過2021至2024年的政府規劃協議[3],強調氣候中和與循環經濟導向的經濟體外,也依據上述的治理架構下展開相關工作,包含修訂2021年至2030年的十年期「國家進展計畫」,並於2021年10月30日由議會通過的「國家氣候變遷管理議程」,以打造氣候中和循環經濟體、確保永續生物多樣性、建構氣候韌性社會的三大支柱為基礎[4]。
根據目前國家氣候變遷管理議程,具體的氣候減量目標上,除2050年達到氣候中和外,拉高了2030年減量目標,從原先僅承諾減量1990年標準之40%,一口氣提高至70%;2040年減量85%。其他部門別的氣候行動目標,例如能源部門的規劃上則包含2030年總電力消費中再生能源要達到一半的用電量,2040年就要達到95%,並於2040年全面汰除化石燃料,其他相關計畫也包含綠氫計畫、2024年調整既有天然氣管線得以運送氫能(綠氫為優先)與沼氣、零碳建築等。
表1:立陶宛氣候行動目標:2021國家氣候變遷管理議程(本文自行整理)
氣候行動目標 |
2030 |
2040 |
2050 |
---|---|---|---|
溫室氣體減量 (基準年1990) |
≥70% |
85% |
100% |
再生能源 佔總最終能源消費佔比 |
45% |
75% |
90% |
再生能源 佔總電力消費佔比 |
50% (2025年30%) |
95% |
100% |
再生能源 佔地區供暖的能源消費佔比 |
90% |
95% |
100% |
最終能源節約量 |
27 TWh* |
增加兩倍 節約量能 |
增加2.4倍 節約量能 |
再生能源佔運輸部門 最終能源消費量佔比 |
≥15% |
- |
- |
*其中產業部門要降 5.45 TWh;住商10.36 TWh;運輸 10.9 TWh;農業部門 0.54 TWh。
至於2030年前具體的行動策略,即依據《立陶宛氣候變遷管理之金融工具法》的國家氣候變遷管理政策,目前則由環境部的氣候變遷委員會調整規劃中[5],原先於2012年由議會決議通過的版本,目前隨著國家氣候變遷管理議程的通過而廢止。
三、立陶宛氣候行動的挑戰
(1)氣候治理主流化
立陶宛於氣候行動的治理上,首先跨部會間橫向的連結上,雖大部分的部會有成立相關協調工作小組,以整體政府的跨域治理模式(whole-of-government approach)處理氣候變遷的多元性,但實際上的連結仍須強化,例如環境部與農業部的橫向連結即相較欠缺(OECD, 2021)。
其次,就中央地方垂直整合的面向上,地方政府於氣候行動上顯得消極之外,相關機關協調欠缺整合,以運輸部門為例,雖地方政府有權責擬定其各自的永續運輸計畫(Sustainable Urban Mobolity Plans, SUMPs),但各區域土地規劃與交通運輸規劃的權責分散於不同機關,欠缺或甚至毫無整合,致城市的運輸規劃仍多以汽車為主(OECD, 2021)。
最後,從立陶宛國家預算上觀察,2018年環境項目上支出大幅下降,從2000年時佔總GDP的1.3%下滑至0.3%,遠低於歐盟平均水準(0.8%),此外,相關低碳研發的支出不足,於OECD國家中排名倒數第三。又氣候行動上所需的預算約佔每年GDP的3%,立陶宛政府預期相關預算經費的來源,約計半數來自歐盟,國內與私部門資金則分別佔21%、29%,政府應完整盤點相關預算並擬定刺激私部門資金的計畫。
(2)運輸部門的低碳轉型
非碳交易的部門排放量約佔了立陶宛全國排放量的71%,依據目前IEA(2021)四月時的分析,既有的政策規劃無法順利於2030年達成歐盟減量義務,即9%的目標,相反的將較2005年排放增加了6%的排放量。其中,主要的挑戰乃是來自於運輸部門的放量,特別是立陶宛人口密度低,住居型態分散稀疏,因此無論是人流或物流的需求量大,且估計2019年時柴油車佔全國68%(OECD, 2021)。
年僅32歲的交通部副部長Agnė Vaiciukevičiūtė直言全國約計180萬輛燃油運具的排放量約佔全國31%,坦言低碳運輸的挑戰相當嚴峻,認為相關財政工具應有完整配套(Alkas.lt, 2021),據此,於2021年3月通過《替代燃料法》(Alternative Fuels Law),具體設定運輸部門的替代燃料使用目標,要求於2030年時再生能源燃料佔運輸部門最終能源消費量不能低於15%,也更明定公部門採購相關限制,能源供給業者自2022年起逐年提高低碳替代燃料供給量的法定義務。此外,各部會對於立陶宛低碳運輸發展的權責分配上,更直接明令分配以下權責(表2)
表2:立陶宛低碳運輸之機關權責分配(本文自行整理)
權責機關(條號) |
重點權責任務 |
---|---|
中央政府(§4) |
核定各部門相關低碳運輸推廣方案,建立永續運輸基金,與設定相關法定燃料標準等。 |
能源部(§5) |
擬定再生能源燃料的政策; 與環境部等相關部會共擬生質燃料的相關方案與標準。 |
交通部(§6) |
與能源部共擬替代燃料基礎建設的規劃; 擬定低碳運輸城市的相關原則規範與指引; 建立低碳運具的能效、環境標準等申請程序 |
環境部(§7) |
擬定運具溫室氣體排放計算方式與標準; 擬定生質燃料的環境標準 |
農業部(§8) |
監督並落實農業部門於生質能製造的過程 |
內政部(§9) |
替代燃料運具的登記規則建立與確保 |
教育、科學與體育部 (§10) |
低碳運具的教育推廣與課綱設計 |
地方政府能源監管委員會 (§11) |
各地低碳運具與能源供應業者的法定義務查核 |
地方政府(§12) |
推廣低碳運輸,鼓勵企業投資等; 設定城市的低排放區,與友善電動車空間等; 擬定都市低碳運輸等計畫 |
地方政府消費者保護機關(§13) |
各地加油站等零售業者的法定義務查核 |
政府採購局 (§14) |
確認相關政府採購符合低碳運輸的義務與規劃 |
然而,立陶宛的能源稅費相對不足,特別是針對運輸部門的燃料稅費,汽柴油的能源稅費未完整考量環境與排碳的外部成本,費率更是OECD國家中最低廉者,柴油甚至比汽油的稅費更低,不符合污染者付費外也欠缺改變化石燃料使用行為的誘因。
(3)強化碳定價機制
基本上,立陶宛相關碳價機制與歐盟規範ㄧ致,即一方面遵行《歐盟排放交易指令》,另一方面於排放交易部門之外依據《能源稅指令》課予相關能源消費稅費負擔,兩個指令也將隨著歐盟綠色政綱有所修正。但除此之外,立陶宛政府於國內並未有落實其他更強化的碳價機制,甚至自2007年起,煤炭、焦炭與褐煤的名目費率完全停滯未有調漲。相反地,過去十年對於化石燃料的補貼卻不減反增,約佔能源稅收入的34%(圖6)。據此,立陶宛也承諾於2025年前汰除相關化石燃料補貼,包含2022年停止供暖用油的補貼、2025年商業供暖用天然氣補貼汰除等(NECP, 2019)。
立陶宛對於碳價機制的規範密度仍顯不足,於歐盟排放交易外的相關能源稅費未實際反映排碳的環境成本,據此,除基本回應歐盟碳價的指令規範要求外,也應該於國內強化碳價的規劃,包含如OECD(2021)的建議,學習荷蘭的經驗於產業部門的排放設定國內碳底價制度。
圖6:立陶宛近十年相關能源補貼趨勢 (資料來源:OECD, 2021)
四、擴大台灣與立陶宛的氣候交流
台灣與立陶宛於共享民主價值的同時也應開展淨零轉型的合作,包含氣候法制面上的經驗討論,分享於氣候治理上的共同困境,即如何協調跨部會間與中央地方權責分配的機制,舉例而言,台灣應學習立陶宛於低碳運輸的權責分配上,具體以法律明定各機關的權責,緩解權責分配不清的疑慮。其次,就治理層級上而言,立陶宛的治理模式是將氣候變遷與國家永續發展策略綁在一起,透過總理辦公室層級的長期永續策略著手,發展短中長期的具體目標與策略;台灣目前雖也規劃提高氣候治理層級,以行政院國家永續發展委員會作為跨部會氣候治理的協調機制,但實際與國家整體前瞻發展策略的關係並不明確,此外,過去永續會的執行經驗上,也不免令人擔心是否能實際發揮效用。
綠色能源發展合作上,立陶宛的能源結構以無核、減少化石燃料並增加再生能源等方向,與台灣的能源發展路線一致,應有許多相互學習之處,包含綠色氫能的研究,甚至既有天然氣管線如何轉型結合氫能等,此外,立陶宛於生質燃料上的管理經驗與生質能永續性的規範,或也是台灣可以借鏡之處。
碳定價上的治理經驗上,台灣與立陶宛雖稱不得上模範,但立陶宛於化石燃料補貼汰除的決心與目標是台灣首應重視之處,此外,立陶宛作為歐盟成員國與聯合國氣候公約締約方,未來於擴大施行歐盟碳交易、碳邊境調整機制與國際碳權市場的合作上,台灣也應能藉此掌握參與國際碳市場的機會。
【參考資料】
立陶宛總統府官網,2021。President at the UN Climate Change Conference: Lithuania is committed to be part of global climate change solution. 2021.11.02. 新聞取自連結:https://www.lrp.lt/en/president-at-the-un-climate-change-conference-lithuania-is-committed-to-be-part-of-global-climate-change-solutions/3690。
Alkas.lt (2021). Patvirtinta Nacionalinė klimato kaitos valdymo darbotvarkė. 新聞取自連結:https://alkas.lt/2021/06/02/patvirtinta-nacionaline-klimato-kaitos-valdymo-darbotvarke/.
IEA (2021). Lithuania 2021, IEA, Paris. https://www.iea.org/reports/lithuania-2021.
National Energy and Climate Action Plan of the Republic of Lithuania for 2021-2030. https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/lt_final_necp_main_en.pdf.
OECD (2021). OECD Environmental Performance Reviews: Lithuania 2021. ISSN: 19900090. https://doi.org/10.1787/1990.
World Bank (2019). Worldwide Governance Indicators (database). http://info.worldbank.org/governance/wgi/#reports.
【立陶宛相關法規及議會決議資料】
立陶宛氣候變遷相關立法彙編。請參酌立國環境部連結:https://am.lrv.lt/lt/veiklos-sritys-1/klimato-kaita/nacionaliniai-teises-aktai/klimato-kaitos-programa-bendrieji-teises-aktai.
《立陶宛氣候變遷管理之金融工具法》。<Lietuvos Respublikos klimato kaitos valdymo finansinių instrumentų įstatymas>Žin. 2009, no. 87-3662 , ik 1091010ISTA00XI-329. https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalActEditions/TAR.B77E00EAEBEB?faces-redirect=true.
《立陶宛氣候變遷委員會組織辦法》。<Dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001 m. kovo 30 d. įsakymo Nr. 178 Dėl Nacionalinio klimato kaitos komiteto sudėties ir jo veiklos nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo >
2020年1月27日版本:https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/e0910c8040fc11ea829bc2bea81c1194.
2018年10月05日版本:https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/c243fac0cde511e8bea9885f77677ec1.
國家永續發展委員會。Seimas (2000). Resolution No. 888 on the Establishment of the National Commission for Sustainable Development and Approval of its Regulations. https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.116913?jfwid=-vs1qih5pb.
立陶宛2050策略網站:https://lrv.lt/lt/aktuali-informacija/lietuva-2050.
立陶宛2021國家氣候變遷管理議程,議會決議文:https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/7eb37fc0db3311eb866fe2e083228059?positionInSearchResul.
《替代燃料法》(Alternative Fuels Law, ALTERNATYVIŲJŲ DEGALŲ ĮSTATYMAS)https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/0409c522915c11eb998483d0ae31615c/as.
[1] 立陶宛國家發展策略的研擬機制乃由2010年時任總理提出設計,第一次的國家進展策略乃規劃立陶宛至2030年的國家長期發展路徑。2021年10月立國政府正式開啟第二次的國家進展策略討論,將策略命名為「立陶宛2050策略」(LT2050 Strategy),其乃以2024至2050年為期的國家發展策略。政府預期與政府策略分析中心(Strata)、議會下的未來委員會及多元利害關係人等共同協作,擬於2023年3月前提出草案給議會。
[2] 2020年9月9日通過2021至2030年國家進展計畫,此計畫乃根據《立陶宛戰略管理法》第15條第3項所訂定,主要目的乃為落實2030國家進展策略(Lietuva 2030)。2021年9月10日並完成修正。
[3] 2021~2024年立陶宛政府協議的重點也包含展開綠色稅制改革,包含2024年前汰除供暖的化石燃料補貼等,並且於2030年減量2005年標準之30%,2025年前抑制運輸部門與農業部門的排放成長等。
[4] 2021年通過的「國家氣候變遷管理議程」於同年2月由環境部展開線上公民諮詢程序,3月也透過線上「週五社會公民日」的例行活動邀請各專家代表分享說明。
[5] 國家氣候變遷管理政策相關新聞,請參立陶宛環境部網站。https://am.lrv.lt/lt/veiklos-sritys-1/klimato-kaita/nacionaline-klimato-kaitos-valdymo-politikos-strategija. 2012年議會決議版本(Resolution no. XI-2375),請參:https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.437284?jfwid=33p635a6m.
作者 倪茂庭 為環境權保障基金會研究員