天地之大竟無容身之處：澳州住房難題 | 台灣新社會智庫全球資訊網

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發佈：2018-11-02

「買不起房」一直是青年世代深切關注的問題，網路紅人朱學恆引用美國地產顧問Demographia２０１７年的研究將台灣與澳洲做比較，他認為從房價所得比來看台北比全球第二名的雪梨還高，台灣要「為自己感到驕傲。」[1]

然而有趣的是，澳州，這個人口數與台灣相仿但土地面積卻是台灣兩百餘倍的國家，青年世代竟也同樣背負了無殼蝸牛的焦慮。２００９～２０１８年澳洲八大主要城市的住宅房地產價格攀升近七成[2]，住房自有率下滑至６７％（顯著低於台灣的８５％）[3]，２５～３４歲的青年世代之住房自有率更降至４５％新低水位。[4]在此背景下，重振中產階級的「自宅澳洲夢（Australian dream of home ownership）」便成為在野工黨強打的政治承諾[5]，澳洲媒體也戲稱住房問題已成為青年「最大澳洲夢魘（The great Australian nightmare）」。[6]

因此，台灣，澳洲，這兩個天然條件截然不同的國家似乎面臨著一樣的問題。關於台灣的高房價問題已有相當多的討論，所以比較有趣的問題是—為什麼土地資源豐沛的澳洲也會有高房價的問題？台灣又能從澳洲經驗中學到些甚麼？本文從國外投資、內需、與移民三大層面切入，討論澳州高房價背後盤根錯節的原因，並試圖發想台灣能從澳洲經驗裡得到的啟示。

1.眾矢之的的外國投資
2.強勁的內需和鼓勵購房的政策效果
3.移民社會的結構改變：房市裡活躍的亞裔澳洲人

外國投資是輿論對澳洲高房價最普遍的歸因。雖然外資持續扮演推動澳州經濟成長的重要角色，然而中國富豪及新興中產階級的海外置產潮，卻使得雪梨和墨爾本繼溫哥華、紐約、倫敦後，成為境外房產投資的熱點。隨著澳州青年買不起房的焦慮擴大，外資炒作成為輿論抨擊的焦點。按２０１７年澳洲人口學期刊出版的研究市調，高達７８％的雪梨受訪者認為外國投資推升了當地房價，超過６０％受訪者認為外國投資以中資為多數，超過５０％受訪者不認同澳洲政府已有效規範外國投資，超過５０％受訪者不贊同讓外國業主投資雪梨房產[7]。

為了解決高房價的問題，近年澳洲政府頒布各項政策限縮外國人投資，以「不禁止但強制增加住房供給」的原則，增加外國投資成本，並引導資金流向。按澳洲政府定義，「外國人」即非澳州公民及非持澳州永居簽證的個人，或由外國自然人、外國公司、外國政府持股２０％以上之法人。而凡是外國人，購買住宅物業前均需取得澳洲外國投資審查委員會的許可，並自２０１５年起需繳納投資申請費用（澳幣５,６００元起跳，按房產價值遞增無上限）。非持有十二個月以上簽證之外國人僅可購入新房，將相對低廉的二手房保留給澳洲人，而且，若欲將不宜人居的房產拆除重建，需在增加住房存量（拆一建多）的前題下才能獲得許可。擁有十二個月以上臨時簽證的外國人雖可購入一棟二手房自住，然不可出租空房，且需於離境後三個月內售出，違規者最重可罰三年監禁及（或）澳幣１５.８萬的罰款。開發商若擬將住宅物業售予外國人亦需經過審批，且售予外國人之物業比例不得超過５０％。

２０１７年７月，澳洲聯邦議會通過財政法修正法案，對海外業主閒置房產開徵高額懲罰性稅費。法案規定在房產過戶後１２個月內，若有１８０天以上無人長期居住（單一住期需在３０天以上），或不存在租房市場上，海外業主每年需繳納數千至數萬澳幣的閒置稅費。為避免海外業主逃稅，澳洲稅務局預設其房產均為空房，要求房產持有人自行申報舉證才能申請退費。若閒置稅費持續未繳，政府則有權扣留房產並出售清償，大幅提高外國投資客的養房成本。

從表面上來看，上述政策上路之後，外資對澳洲地產的投資興趣出現顯著衰退。外國投資審查委員會２０１７財政年的數據顯示，外資的住宅地產投資許可件數年減６７％，總許可投資額年減６５％。[8]澳洲國民銀行的研究也發現，外資佔新成屋的交易比重已從２０１４年的高點１７％降至１１％[9]，顯示外資對房市交易的影響減弱。

然而，２０１８年首季澳洲八大城市的指標房價僅較２０１７的歷史高點下滑０.７％，坎培拉、阿德雷德、荷伯特房價反而持續上升。因此，居高不下的房價暗示了向外歸因應該不是唯一的解法。

澳州西太平洋銀行研究顯示：「８７％的澳洲人仍懷抱擁有自宅的澳洲夢，８６％的澳洲人認為房產是累積財富的路徑，７９％的澳洲人認為持有房產是人生勝利的象徵。」[10]澳洲民眾對房產的看法和台灣人有土斯有財的哲學高度雷同，也因此支撐了強勁的內需。而房貸利率降低、失靈的社會住宅、政府補貼、負扣稅制度（negative gearing）、增值稅減免等政策，更鞏固了房產市場的買方需求，維持了高房價的穩定。

首先，隨澳洲央行指標利率近１０年自６.５%降至歷史低點１.５%[11]，澳洲房貸利率自１０％降至約５％，低利房貸平抑了高房價對購買力的折損，使得房價上漲僅僅提供更大的投資增值誘因，並未拉高投資交易的門檻。根據澳洲統計局數據，近１０年貸款購房者的每週房屋支出（含貸款本金與利息）大致持平[12]，顯示房貸成本降低抵減了房價上漲帶來的財務負擔。寬鬆的放款條件與高貸款成數，更讓資金槓桿變大，使持有投資性房產變得容易。

第二，失靈的社會住宅政策使得社會住宅對實質住房需求的吸納程度降低，變相激化了房產交易市場的競爭。澳洲社會住宅發展的早，然而近２０年居於社會住宅的家戶數量逆勢下滑，佔總家戶比重自９０年代的６％降至３.５％[13]，更約有１／６的社會住宅閒置未用[14]。探究其原因，社會住宅存量不足，房型設計和申請者的人口結構不符，以及汙名化與鄰避現象，均導致社會住宅政策失靈，無法協助消化購房需求。

再者，澳洲政府對首購自住戶提供各式補貼與稅務優惠鼓勵國人自住購房。以雪梨所在地新南威爾斯州為例，澳洲籍首購自住戶可得到州政府澳幣一萬元的購屋補貼，可免除高達房價３～５％的累進稅制印花稅，且免徵土地稅與房產增值稅。而外國人除需繳納印花稅與土地稅外，需多繳８％印花附加稅與２％土地附加稅。外國人出售自住房無法免除增值稅，定額以上交易還需於房產購入時預繳１２.５％增值稅，預扣稅門檻並自２０１６年起從２００萬澳幣降至７５萬澳幣。本國自住客的房市進入成本顯著偏低，相當程度維持了交易的活絡。

另外，澳洲獨有的負扣稅制度，使得房產成為富人合理避稅的管道，強化了投資非自住的購屋需求。按負扣稅制度，房產投資淨損失（租金收入扣除折舊、市政管理費、房貸利息、物業管理費等）可作為個人所得稅的抵減項，在會計應記基礎下，無現金流出的折舊費用數額龐大，扣除後常使租金收益成為負值，可扣抵其他應稅所得。因為所得稅率越高者，持有投資性房產的節稅效果越強，使得富人投資購屋成為房市競逐的要角，也壓低了房產周轉率。

非自住房產的增值稅減免優惠，更增強了澳洲人投資房產的吸引力。除了在出售投資性不動產時，房貸利息、保險、修繕等費用均可作為房產增值額的減項，以達成稅務減免的效果，且一旦持有期間超過１２個月，增值稅便可減半徵收，使得房產投資稅率偏低於其他投資所得稅率，吸引閒置資金投入。

值得注意的是，移民帶來的人口成長，擴大了澳州住房內需的強度，移民造就的社會結構變遷，更使得外國投資與內需購房的分野變得模糊。

２０１７年澳洲新增３９萬常住人口[15]，其中約有２/３的人口增加來自海外淨移民[16]。澳洲人口統計學家Mark McCrindle近期發表預測，點出中國移民成為指標性的一群。他說：「２０１８年澳洲總人口將突破２,５００萬人，按人口趨勢推估，澳洲第２,５００萬居民可能是一個２６歲，持高等教育簽證的中國人，落地雪梨，就讀商科或管理。[17]」另一方面，移民高度聚集的新南威爾斯州和維多利亞州[18]，恰好和房價漲幅最兇的地區大幅重疊。於是，兩者的高關聯使得將高房價歸結於中國移民潮的評論屢見不鮮。

但事實上，中國出生的澳州人口佔比並不高。按澳洲統計局數據，２０１６年澳洲常住人口中有２８％出生於海外（含暫時及永久移民），其中，英國佔比最大達５％（佔總移民人口１８％），紐西蘭其次佔２.５％，中國僅佔２.２％排名第三（佔總移民人口僅８％）。[19]第四名的印度１.９％和中國差異並不大，菲律賓、越南、馬來西亞亦在前十名之列，且亞裔移民合計達四成，佔比首次超越歐裔移民。讓人不禁思考，東亞臉孔的相似，是否使得中國人被概括論述成外來移民的大宗，進而背負了推升房價的罪名？

移民平均年齡統計也提供了一個可能的解釋方向。歐裔移民的平均年齡偏高達５５～７０歲，亞裔移民則相對年輕，平均年齡多在３５歲上下。[20]合理推估歐裔移民以退休者享受生活為主，亞裔移民則以求學成家立業為大宗，買房的需求和動機較強。亞裔移民和澳洲本地首購族在教育、職場、房市上免不了正面交鋒，更深化了傳統澳洲白人的相對剝奪感。

澳洲移民局的永居簽證發放數據相當程度驗證了這樣的推測。在２０１６～２０１７財政年中，有１８萬人取得澳洲永居簽證，其中印度裔佔最大宗２１％，中國裔其次佔１５％，英國排第三佔９％，第四的菲律賓裔是７％，巴基斯坦和越南緊跟在後[21]。比較移民統計和永居簽證發放數據，可知亞裔移民從臨時簽證過渡到永居簽證者眾，歐裔移民則以非永久性居留較多。年輕的亞裔移民落地生根成為新一代澳洲人後，便再也不受外國投資法令限制，享有各式公民購房優惠，開枝散葉生兒育女後，進而繁衍出更多亞裔臉孔的本地生澳洲人，加速了人口組成的改變。

在「亞裔移民澳洲公民化」的現實下，澳洲政府排他利己的簡單歸因和政策操作，或許才是推升房價的那隻手。

住房投資需求和實質需求的拉扯：台灣能從澳州學到什麼？

和台灣相對獨立的市場相比，澳州房市有著截然不同的結構，然而，兩邊青年世代無房可居的焦慮，都可以歸結到不患寡而患不均的問題。針對投資需求排擠實質需求的現況，澳洲政府除了持續擴大首購自住房補貼，更透過收緊銀根和稅務改革，限縮投機熱錢的流動性，減少持有投資性房產的誘因，這些或許能夠提供台灣住房政策一些靈感。

資金面，澳洲寬鬆放貸吸引投機交易的情況已受到正視，澳洲銀行監管機關（Australian Prudential Regulation Authority）２０１５年起要求銀行收嚴房貸放款條件，具體措施包含：限制新增貸款數額，訂定高成數貸款比例上限，強化對金融機構放貸的事前事後審查等。２０１８年澳州新增貸款比例出現負增長，貸款成數大於八成的新增房貸比例，更首度降至低於２０％，緩解了風險性房貸資金的槓桿問題。對比之下，台灣炒房資金成本低廉。２０１６年央行信用大鬆綁後，政府僅對高價住宅維持貸款成數限制。且金融機構為消化閒錢，紛紛放寬貸款條件吸引民眾申貸，２０１８年房貸利率降至１.５％，比澳州低３～４個百分點。

針對空房問題，繼澳州聯邦政府向外國業主開徵房產閒置稅，維多利亞州首發施行不限業主身分的州政府版空置稅（vacant residential property tax），每年空置超過１８０天的房屋，需按房產評定現值（capital improved value）的１％納稅，鼓勵業主將房產出租，增加住房供給。工黨更提案將本地版空置稅擴大落實至全澳主要城市。相較之下，台灣整體空屋率１０％[22]和澳州不相上下，光是大台北地區就有２９萬空屋，但台灣目前關於如何誘使空屋變租屋的討論仍以政府補貼租金或提供房東租稅優惠為主。若能借鏡澳州，房產閒置稅不僅能增加政府稅收，擴充社會住宅財源，還能迫使屋主自動申報房產使用情況，也許能一併解決台灣房東租賃收入隱匿不報的問題。

房屋金融商品化後，房市裡投資需求和實質需求的拉扯成為政府棘手的難題，一邊是經濟發展，一邊是居住正義，看似對立的兩端能否找到相對平衡的折衝點，我們期待澳州和台灣政府都能夠展現膽識、發揮創意，讓懷抱安居樂業夢想的我們，還能入眠。

作者陳宥樺為澳洲國立大亞太學院博士生、林欣瑜為華威商學院碩士

[1]http://hk.on.cc/tw/bkn/cnt/commentary/20170419/bkntw-20170419000424498-0419_04411_001.html

[2] http://www.abs.gov.au/AUSSTATS/abs@.nsf/DetailsPage/6416.0Mar%202018?OpenDocument

[3] http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/mf/4130.0

[4] http://www.abc.net.au/news/2017-07-17/home-ownership-in-australia-declines-for-decades/8677190

[5] https://www.alp.org.au/negativegearing

[6] https://www.smh.com.au/business/the-economy/the-great-australian-nightmare-alive-and-well-in-sydney-melbourne-20171005-gyujbr.html

[7] https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00049182.2017.1317050

[8] http://firb.gov.au/about/publication/2016-17-annual-report/

[9] https://business.nab.com.au/wp-content/uploads/2018/04/NAB-Residential-Property-Survey-Q1-2018.pdf

[10] https://www.westpac.com.au/about-westpac/media/media-releases/2016/12-december/