類似的台灣防空能力評估報告，美國防部會定期向國會提出，但今年度的報告可說是最令人矚目的。除了介於前國安會秘書長蘇起下台、F-16C/D購案爭議等時間點外，更是由於近十年來，中國空軍戰力、裝備循序更新，但台灣空軍戰力卻幾乎原地打轉！加上台灣國防部於3月8日釋出我方僅F-16戰機略暫優勢、台灣IDF研發團隊協助韓國成功開發的教練機打算回消台灣等情資，從戰略態勢、台灣軍備整備政策等環節都出現問題。彼長我消情況下，台海軍情的確嚴峻！
壹、馬政府需面對真相
此一公開版(unclassified )報告的篇幅極為簡短，含表格在內全部只有六頁。主要內容分為概論、防空兵力簡介、表格三大部分。採取條列方式對台灣的防空能力進行評析，包括總體狀況、能力評估、威脅來源、防空設施、防空兵力、武器系統等方面一一列舉。
雖受限公開版本無法揭露機密訊息，但在字裡行間仍可嗅出若干美方的擔憂。在美軍的觀點看來，台灣主要的空房威脅來自中國解放軍的彈道飛彈、巡弋飛彈、第三/四代的新式戰機。弱點則在於機場缺乏適當的防護能力，遭到中國飛彈襲擊時，跑道的應急修護能力不足，將使戰機無法起飛接戰。
同時，台灣空軍雖有400架戰機，但面臨裝備上的敵人，也就是後勤問題。F-16A/B 的戰力逐漸不足，升級計畫尚在未定之天；國造IDF的航程、武器載量有限使戰力不足，但升級計畫舉棋不定；幻象機隊是維修保養昂貴、料件取得不易造成妥善率不佳；F5/F 機隊則面臨壽限將至的問題。
地面防空兵力部分，台灣主力為國造天弓I/II 型飛彈計有6個陣地、500枚備彈。美製「愛國者II」改型，3陣地、備彈200枚。改良型鷹式飛彈4個陣地、備彈375枚。以及其他將近兩千枚的短程防空飛彈。
值得注意的是，報告中列舉我海軍擁有的防空飛彈僅有標準I型97枚、標準II型148枚，美方雖為指明此為弱點，但卻突顯海軍艦隊缺乏持久防空戰力的弱點。
貳、台美政軍關係微妙
解析此份報告，在分析軍事意義先，我們不妨可先由上層結構的的戰略面觀察，或可發覺台美間政軍關係的微妙變動及意義。一般以為，美軍方公布此一報告，是要為F-16C/D戰機的軍購案鋪路，提供美國會施壓歐巴馬政府核准出售戰機給台灣。
但由另一角度解讀，這份報告是美國防情報局在今年(10年)1月21日就已完成，但拖至2月16日才發佈，距離台灣前國安會秘書長蘇起宣布辭職的2月11日僅相差五日，其中奧妙的連動性費人疑猜。眾所周知，蘇起下台一般被視為「美牛」事件負責，然而真正的導火線應該是其被外界視為親中的立場，以及對國防事務外行充內行導致馬政府軍文關係緊張對立，終使馬英九撤換蘇起修補台美信任、以及馬政權與軍方的關係。
在台美互信方面，蘇起在立委時期便以反對軍購活躍馬團隊，其主張「水雷、直昇機、快乾水泥」以取代愛國者飛彈、潛艦等軍購計畫，被視為代表性謬論。因此蘇起就任國安會秘書長後，雖三番兩次否定昨日之我強調軍購的必要，且多次赴美「爭取支持」，但美方對其反軍購的屬性早已訂調，因此國內外皆有馬團隊「消極建軍」的評議，加上馬政府親中，甚至被譏為「親共非親中」的政策，在在都嚴重傷害台美的信任關係！在此一情勢下，F-16C/D購案遭美國白宮擋下，僅同意愛國者III型、就是被視為小布希政府軍售案的延續而已。
回頭看台灣國內情勢，馬團隊取得執政後，蘇起與幕僚一舉顛覆軍界、學界的普遍共識，主張防衛台灣應放棄海空軍的投資，等同回歸大陸軍主義。進而藉由美國單一學者看法的「莫瑞報告」打壓國防部，並積極主導「全募兵制」進程，介入情報體系人事運作。同時期，軍中大舉調查所謂「買官案」，對軍人極盡羞辱之能事，被視為對堅守國防專業、不奉馬政府號令之整肅。甚至造成前金防部司令陸小榮投書媒體不惜辭職捍衛長官清白，出現台灣前敵指揮官向政府嗆聲的史無前例現像！
在國內外情勢交逼下，美方扣住F-16C/D軍售計畫，而在蘇起下台後立刻端出台海空防報告，非僅是巧合，更是美政府如何定位馬政府的重要指標。
參、中國空權攻防兼備
回到軍事戰略的層面，此份報告的重點之一在於指出中國解放軍制空能力的大幅增強，已非吳下阿蒙，其戰略也由於實力增長因此由「本土防空」走向「攻防兼備」。一般說來，摒除守勢的防空飛彈部隊外，攻勢制空戰力除了航空兵力外，藉由地地飛彈兵力打擊敵方機場所發揮的「以陸制空」也是爭奪空權的重要手段。經典戰例就是以色列空軍在「六日戰爭」中將阿拉伯空軍壓制在地面從而獲取壓倒性空優的事實。
讓人擔憂的是，中國在航空兵力、飛彈兵力都獲得大幅增加，對台灣空防造成重壓。中國空軍所擁有的俄製Su-27/ 30、國產殲擊十一、殲擊十、殲八戰機為空優作戰的主力機種，總數推估已達到400架之譜。其他較新式的攻擊/轟炸機隊也有近300架的數量。二砲的M族飛彈約達1千5百枚、高精度的的巡弋飛彈也推估已有2百枚服役，這些攻勢兵力構成對台灣制空權的第一線打擊力量。
對台制空作戰的節奏，合理評估應為「彈機機彈」方式進行。制空權開打先由二砲飛彈展開，針對台灣機場、防空陣地、雷達陣地等計約30個主要的「防空基礎設施」（air and air defense infrastructures）進行飛彈飽和攻擊，藉以癱瘓/軟化台灣空防力量，接著空優戰機與攻擊機隊採梯次方式進一步掃蕩，將少數升空的防衛戰機擊落維持空優，藉攻擊機的精準導引彈藥將台灣剩餘的防空設施徹底剷除，並摧毀各機場/方空陣地的修復行動！以完全掌握台灣制空權，再慢慢壓制、收拾台灣的陸海軍。此種藉由地地飛彈突防、再藉由戰機擴大戰果的制空作戰方式，將是中國掀起侵台行動必然採取的作為，也是台灣空防面對的最直接威脅。
肆、台灣防空 戰力老化
相較於中國空軍戰力的大幅躍進，台灣空防近年來的進步相當有限，主力空優戰機在21世紀後的十年間，沒有再增加任何一架新機！在這十年間新增的防空力量，主要為引進早期預警雷達、AIM-120空對空飛彈、自主研發的「天劍」II型空對空飛彈。相較於中國逐年汰換老舊機種，殲十剛編入戰鬥序列，更新一代戰機就已投入研發的作為而言，台灣對於防空作戰的投入著實令人捏把冷汗。
如文前所述，台灣的主力空優機種，F-16機隊、IDF機隊、幻象機隊都已經是上世紀90年代中期引進，機齡逐漸老化不說，其所運用的科技基本皆為上世紀80年代所研發，也就是將近30年前的電子技術！儘管西方戰機在整體性能上居領先地位，但面對中國這些採用新技術的戰機還能享有多久的優勢，是台灣必須嚴肅面對的課題。白話點說，面對中國新研發戰機所採用的現代電子技術，其窘境就如同類比式行動電話（黑金剛）與數位行動電話（2G/3G）的差異一般，在體質上就有先天上的落差。
也因此，民進黨執政期間的主要軍購案遭在野的國民黨阻擋八年情況下，台灣的建軍備戰至今已等於原地空轉十年！依照美國國防情報局此一報告推估，即便台灣採購的「愛國者」III、國產的「天弓」III型能夠順利到位加入國軍防空序列，也將是2014年之時，遑論各主力機隊的更新計畫都還是空中樓閣！報告不客氣的指出，F-16A/B 戰力逐漸落伍、IDF戰力有限、幻象機隊妥善率不足，這些都將是台灣面對中國空中攻擊時的頭痛之處。
再加上中國地地飛彈的打擊能力，無異使台灣的防空問題雪上加霜。各機場、防空飛彈陣地、雷達站的防護力與戰損復原能量極為有限，都可能在中國發動第一擊後就掛點！任中國戰機來去自如，取得關鍵的戰略制空權。
面對此種空防威脅的新情勢，台灣勢必認真思考新的防衛思維，方能有機會追回過去十年間空防戰備的虛擲歲月，避免台海戰略天平完全向中國傾斜。
伍、以陸制空扭轉劣勢
台灣屬於相對國防資源有限的國家，因此要能在中國質量優勢的軍事威脅下打贏防衛作戰，就必須有全新的戰略思維。特別是對海空軍而言。由於台灣海峽的地理寬度不足，且在現代軍事技術日益進步的條件下，其空間距離所能提供的防衛屏障也就相對的縮小。
以空防縱深來看，現代戰機即使以巡航速度推進，約可在十五～二十分鐘抵達海峽對岸，若以戰鬥速度前進則時間將更形縮短。另一方面台灣本島的幅員面積也十分狹小，毫無有效的縱深可言，因此將軍事防衛線向外推進便成為唯一可行的方法。所謂的「外向縱深」並非將防線作為邊疆的前緣，或在其後方作戰，而是用它作為防衛的「基線」（base line）
同樣的，台灣中國東南沿海距台250海浬內，對台灣威脅最大機場計13處，而估計各機場「飽和容機量」，約可容納戰機2,300架左右。因此，若思考確保台灣生存所需的制空權，未來在戰爭爆發時，就必須考慮壓制中國境內的軍事目標。
而必要採取的手段包括：（1）建立中長程火力投射能力：由巡弋飛彈、距外陸攻飛彈(Stand-off Land Attack Missile, SLAM)、彈道飛彈等中長程打擊武器構成打擊戰力；（2）攻擊目標應為中國的機場、Ｃ4Ｉ系統、雷達站、固定或機動飛彈發射點、後勤補給點、交通隘道、海軍基地...等定為主要的打擊對象，以符合我國有限的國防資源。
透過外向縱深防禦的戰略規劃，除了可減輕國軍本土防空的負擔、填補機場修復時的戰力空隙外，在戰略上更可迫使中國龐大的國防資源增加對防禦事務的投資，如此，我軍所擔負的壓力將大為減輕，增加我軍的獲勝公算。總的說來，外向縱深防禦概念的建立，不僅可以彌補我國在地理縱深上不足的缺點，更可將國軍未來擁有的長程打擊火力作整合性的配套運用，對提升我方的整體戰力具有積極的意義。
陸、防空戰力亟需重整再造
持平來說，由地緣戰略的角度思考，台灣屬於標準的海洋國家，在防衛設計的規劃上，台灣確認空防、海防重於陸上防衛的優先順序應無疑義，而台灣近十年的重大軍購案，雖以海空裝備為大宗，然而充其量只能說是裝備更新，並非計畫性的採購。
因此落實在建軍政策上，除應儘速調整三軍兵力之結構外，在軍備獲得的政策管理部分，具備下列特性的武器裝備或可考量為優先購置項目
- A. 高存活能力：可防敵第一擊即全面剝奪我軍戰力，增加反擊或「第二擊」能力。如垂直 / 短場起降戰機等。
- B. 長程打擊能力：可打擊敵戰線後方指管補給、或第二梯隊進行面攻擊。如彈道飛彈、機動砲兵火箭等。
- C. 精密打擊能力：可對敵縱深目標、軍民混合目標、進行精密的點攻擊。如巡弋飛彈、精準攻擊彈藥。
- D. 高附加價值：除原設計之任務用途外，具備極佳之任務彈性。如無人飛行載具(UAV)、戰場管理(BM)系統、、等。
我國唯有客觀地認知台灣客觀的地緣條件與戰場環境，並在兵力整建政策上全盤革新，排定建軍的優先順序，才能使我國有限的國防資源發揮最大的作戰效益。也唯有強化海空力量與境外作戰能力，才能確保生存所需的制空權，進而使我國能在區域內扮演積極的和平維護者的角色。
作者蘇紫雲為淡江大學國際戰略所博士生
（本文僅代表作者個人意見，不代表本智庫之立場）
