兩岸國際
最近南海緊張情勢升高,再度吸引國際社會的高度關注。南海爭端其來有自,牽涉到主權、領海、經濟水域、航道、資源開發等層面的問題。長期以來,各主權聲索國都不願意做出任何的讓步,但是基於維持各國穩定關係的考量,在2002年《南海各方行為宣言》簽署後,大家倒也相安無事好多年,為何最近又再度出現緊張對峙的局面?而目前南海的緊張情勢有何特點?未來的發展走向又是如何?相關問題將是本文觀察的重點。


壹、中國在軍事崛起後加強海洋維權

      造成這次南海緊張情勢升高的背景因素,主要還是因為中國的軍事崛起。大約從2009年開始,中國內部便開始浮現一種聲音,認為美國在金融危機爆發後,已經是個國力下降的Number One,面對這樣的態勢,中國在國力崛起後,應該在涉外事務上,尤其是涉及「核心利益」的議題上,拉高姿態,劃出新的政策底線,透過和美國與周邊國家的戰略磨合,達成「立章建制」效果,進一步維護中國這個崛起大國的「核心利益」。


      這種聲音在中國軍方的呼應下,讓中國的對外政策與海洋戰略漸趨強硬。2010年3月,中國向美方代表表示,南中國海問題關係到中國主權與領土完整的「核心利益」。2010年7月23日,當美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)在「東協區域論壇」外長會議中指出,美國在南海擁有航行自由的「國家利益」,也遭到中國外長楊潔箎的公開反駁。


      緊接著2010年9月7日,中國拖網漁船「閩晉5179號」在釣魚台水域和2艘日本巡邏船相撞,導致中國籍船長遭日方拘留。中國不僅由外交部副部長王亞光在9月19日向日方表達強烈抗議,更由國務院總理溫家寶在9月21日公開警告日本,如果日方一意孤行,中方將進一步採取行動,由此產生的一切嚴重後果,日本要承擔全部責任。


      去年一整年當中,中國在東北亞海域針對島嶼爭端擺出的強硬姿態,讓越南和菲律賓憂心忡忡。中國在東北亞水域,為了釣魚台問題,和日本出現海上對峙,這讓東南亞小國擔心中國的矛頭遲早會指向南海,因此紛紛表態,展現在南海主權爭議上絕不退讓的立場。原因在於,中國在處理爭端時,連對日本這種區域大國,都展現出如此強硬的姿態,隨著中國將南海問題視為「核心利益」後,未來北京在處理南海爭端時,絕不會對東南亞小國和顏悅色。


      果不其然,中國海洋局所屬的海監總隊,從去年開始密集驅逐或干擾外國船隻在南中國海水域的活動。今年3 月3日,兩艘中國海監船在南中國海水域的禮樂灘(Reed Bank)干擾菲律賓船隻作業,並將其驅離該水域;5月26日,中國海監船在越南專屬經濟區內,切斷越南石油公司探勘船「啟明2號」的海底纜線;6月9日,中國海監船再度切斷另一艘越南探勘船的纜線。在6月4日舉行的香格里拉對話中,越南國防部長馮光青指控中國海監單位這樣的行為,早在2010年便一再發生。

   
      另外,中國也開始加強在南中國海北部水域的禁漁令執法工作。這樣的禁漁令每年都會公佈,今年禁漁令的執法期限從5月16日至8月1日,截至目前為止,已有數十艘越南漁船遭中方扣留。


      根據越南和菲律賓的說法,其所屬船隻都是在200海浬專屬經濟水域內作業,但是中國主張整個南中國都屬於其領海範圍,並且認為越南與菲律賓已經違反《南海各方行為宣言》,並在南中國海進行石油探勘等單邊行動,相關行為已侵犯中國的主權與經濟利益。


貳、各國透過軍演展現決心
 

      在南中國海爭端升高之際,各國紛紛透過軍事演習,展現絕不退讓的堅定立場。


      今年6月9日,越南總理阮晉勇親自視察南海島礁,並且對外宣告「南海主權不容爭辯」,緊接著6月13日越南決定在南海海域舉行實彈演習。在此同時,阮晉勇也簽署了國防部提交的徵兵令,這是越南自中越邊界戰爭以來越南首度頒佈徵兵令,該命令將於今年8月1日生效。


      另外,越南也設法拉近與美國之間的軍事合作關係,3艘美國軍艦包括「鍾雲號」(USS Chung-Hoon)、「普瑞堡號」(USS Preble)驅逐艦以及「保衛者號」(USNS Safeguard)救難艦,在7月15日抵達越南蜆港,雙方展開7天的聯合海上軍演。值得注意的是,越南在2011年編列的國防預算高達26億美金,較2010年增加70%,而且越南官方也證實將向俄羅斯採購6艘「基洛級」潛艦,用以強化海軍武力。


      在菲律賓方面,早在4月15日菲國軍方便宣佈將出動新式美製艦艇「漢米爾頓級」(Hamilton Class)巡邏艦,在南海爭端水域加強巡邏。另外,菲律賓也在6月28日至7月8日期間,和美國舉行為期11 天的「海上聯合戰略訓練演習」。此舉的目的在提醒中國,菲律賓與美國是簽有戰略條約的盟邦,警告中國不要在南海問題上輕舉妄動。


      至於中國,其噸位最大的海事巡視艦「海巡31」也在6月15日從廣東珠海啟航,行經南海,前往新加坡進行訪問,展現中方執行海洋維權任務的決心。另外,根據中國《環球時報》6月18日的報導,為了因應南海情勢,中國解放軍近日在南海水域先後舉行兩場實兵演習,演習科目包括登陸運輸與保礁護航。


      一時之間,南海情勢風起雲湧,各主權聲索國紛紛透過武力展示,宣示捍衛南海主權的決心。


      基本上,目前出現在南海的緊張局勢,是去年東北亞海上場景的延續。問題的根源來自於中國國力與軍力的崛起;近因則是去年中國在處理周邊島嶼主權爭議時立場強硬,加上中國海監船干擾及驅離越南、菲律賓船隻在南海的作業,引發越南和菲律賓自危,因此先行表態、宣示決心,藉以取得戰略主動,並且爭取外來力量尤其是美國的支持。


參、南海爭端國際化已不可避免
 

      南海局勢的發展牽動亞太地區安全環境的變動,目前看來,南海爭端的「國際化」,已是不可避免的趨勢。


      中國向來反對南中國海爭端「國際化」,對中國來說,南中國海問題一旦國際化,將讓中國處於不利的局面。原因在於:不論將南海爭端提交聯合國或是「東協區域論壇」討論,中國在處理相關問題時將會面臨更大的國際壓力;而且在「中國威脅論」引發的區域效應下,一旦南海爭端國際化,中國在南中國海問題的立場,很難獲得周邊國家與國際輿論的聲援。


      今年6月14日,中國外交部發言人洪磊對外表示,中方不希望第三方國家介入南海爭端。《解放軍報》也在6月14日的社論中指出,中國堅決反對與南海問題無關的國家插手南海爭議,並且反對將南海問題「國際化、多邊化、擴大化」。

  
      為了嚇阻美國介入南中國海問題,中國外交部副部長崔天凱在6月22日警告美國不要介入南海局勢,強調「美國介入只會讓情勢更加複雜,南海一些國家正在玩火,美國不要引火上身」。崔天凱認為美國做為不涉及領土爭議的第三方,無論是按照國際慣例還是國際法,都沒有參與者的地位。

  
      相反地,越南與菲律賓則極力想將南海爭端「國際化」。目前越南與菲律賓已分別和美國舉行聯合海上軍演,試圖將「美國因素」引進南海爭端。同時,菲律賓外交部已計劃將南海主權爭端,提交聯合國國際海洋法庭仲裁。

  
      今年7月19日,東協區域論壇外長會議在印尼峇里島召開,會中東協國家的外長先行達成共識,希望能在2002年簽署的《南海各方行為宣言》的基礎上,制訂更具約束力的《行為準則》,並決定以此為共識和中國代表團協商。因此,隨著南海情勢的升高,南海爭端已經成為一個區域性與國際性的議題,此雖非北京所樂見,但卻是必須面對的現實。


肆、大國角力將隨之登場
 

      在南海緊張情勢升高後,「大國政治」將會隨之而來,區域大國在此議題上的角色可望日益增加。


      中國在綜合國力與軍事力量崛起後,想在海洋維權問題上「立章建制」,但是南海爭端的發展似乎有點超乎北京的預期。在越南和菲律賓兩個東南亞小國的刻意操作下,南海爭端已逐漸走向國際化,包括菲律賓、越南紛紛和美國舉行聯合軍演,而且在7月19日開始舉行的東協國家系列外長會議與「東協區域論壇」也都將南海問題列為討論焦點,相關發展已讓情勢更加複雜。


      目前中國在處理南海問題上,似乎面臨「兩難」的處境。在處理過程中,北京的態度若是太軟,可能會引發國內的批評與質疑;但若是太硬,又會升高與周邊國家的海上對峙,一旦情勢惡化、美國介入、或是掀起「中國威脅論」的風潮,將讓局面難以控制。


      這樣的「兩難」處境,放在接下來的時間點來看,倍加敏感。在內環境方面,中國共產黨即將在2012年進入權力交班的關鍵期,在處理對外關係上,不容出現任何閃失,讓領導人捲入任何決策錯誤的政治風暴。


      在外環境方面,美國歐巴馬政府(Barack Obama)已宣佈從今年7月起開始從阿富汗逐步撤軍,在美國擺脫南亞戰爭泥沼後,可能會進一步推動「重返亞洲」的戰略佈局,落實在亞洲地區的「前進部署外交」(Forward-deployed Diplomacy),強化在區域內的同盟與伙伴網絡。

南海緊張升高後,區域大國包括美國與日本已經開始表態。在6月下旬舉行的「美日安全磋商委員會」(外交部長加國防部長的「2+2會議」),已經公開指出中國在南海進出的海洋政策「製造區域緊張」,同時美日也決定合作敦促中國「遵守國際準則」。今年7月9日,美國、日本、澳洲在靠近南海水域的汶萊外海舉行海上聯合軍事演習。美國國務卿希拉蕊更在7月23日於印尼峇里島舉行的「東協區域論壇」中公開宣示,美國在南海地區擁有「戰略利益」,為日後的進一步介入保留空間。


      面對南海爭端的國際化與區域大國的介入,北京在處理南海問題時已更加棘手。回到問題的根本,還是在於中國在國力與軍力崛起後,究竟要如何地運用自己的力量?又該透過何種方式來捍衛自己認為的「核心利益」?


      隨著中國海空軍投射能力的快速提升,特別是解放軍首艘航空母艦即將下水試航,未來甚至可能部署在海南島,在這樣的發展趨勢下,中國與美國在南海問題上的外交與軍事角力,只怕會持續升高,短期內不易落幕。

作者蔡明彥為中興大學國際政治研究所教授

(本文僅代表作者個人意見,不代表本智庫立場)

最近更新: 2011-09-26
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