美國如何因應「中國崛起」，牽涉到美國對自身國家安全與利益的評估，也牽動著美中雙邊關係發展，甚至影響亞太地區及全球安全局勢的變化。本文將介紹美國如何看待及評估「中國崛起」，並且討論美國為了因應「中國崛起」採取哪些戰略佈局，最後再針對美國執行相關戰略過程中遭遇的問題，提出觀察與分析。
壹、美國如何看待「中國崛起」
近年來，美國官方和學界高度關注「中國崛起」的發展以及「中國崛起」所引發的安全效應。美國各界對「中國崛起」評估的重點主要集中在兩方面：一是分析中國的「國力」；二是判斷中國的戰略「意圖」。
首先，在中國「國力」評估方面，美國各界大致同意中國經濟力量正快速崛起的事實。中國各項重要經濟指標的成長，包括：GDP、進出口貿易、外國直接投資（Foreign Direct Investment, FDI）等，都顯示中國正成為世界主要的經濟體。根據世界銀行在2014年4月30日公布的數據，中國的經濟規模在2014年可能會超越美國，成為世界最大經濟體。1當然美國在高科技領域如資訊產業、生物技術、國防和醫療等方面還是遙遙領先中國，但是從趨勢上來看，不能否認中國經濟能力正在持續、且穩定地成長。美國比較擔心的是，中國會利用經貿實力做為後盾，追求外交政策目標或是主導區域經濟整合，並且建立起中國在亞太地區政治與經濟上的主導地位。
在軍事力量部分，美國認為中國軍力成長將對亞太區域整體的軍力平衡造成衝擊。換言之，美國已將中國軍事崛起視為一個「區域性」安全議題。尤其中國正尋求發展所謂的「反介入/區域阻絕」（anti-access / area denial, A2/AD）戰略，試圖引進航母、潛艦、電子戰、反衛星武器、彈道飛彈、巡弋飛彈等新式武器，阻絕美軍介入區域情勢，相關發展已被美方視為安全利益的重大挑戰。2
其次，在對中國戰略「意圖」評估方面，美方各界提出的觀點較不一致。有人認為中國比過去更積極地參與國際政治及經貿事務，基於中國和國際社會發展出的共同利益，中國不至於挑戰現有的國際或區域「現狀」，因為中國也是「現狀」的受益者。但另有美國學者擔心，目前中國雖未直接挑戰美國的領導地位，不是因為中國沒有挑戰美國的「意圖」，而是因為中國還沒有具備挑戰美國的「能力」。一旦中、美之間的國力或軍力差距逐漸縮小，中國一定會運用崛起的外交、經濟或軍事力量，挑戰美國在亞太地區的領導地位。尤其中國和周邊國家在東海與南海地區存在海上領土爭端，屆時中國可能會對外採取「強制外交」手段，阻絕美國的軍事介入，並且脅迫周邊國家在領土問題上做出讓步。
基本上，目前美國與中國之間存在複雜的「競合」關係。美國歐巴馬（Barack Obama）政府在2010年公佈的《美國國家安全戰略》中，正式提到「中國」之處，共有10次。從文件中的文字用語來看，可將美國對「中國崛起」的認知歸納為兩項特點：
第一、美國承認中國國力持續崛起，正成為國際社會的重要成員，因此必須和中國維持交往，並且一起合作處理雙邊性、區域性及全球性的各種問題。
第二、美國對中國的戰略意圖與軍力發展抱持質疑態度，認為必須防範中國在軍力崛起後挑戰區域現狀，威脅美國及盟友的安全利益。
前述政策觀點大致延續了1990年代以來，美國處理美中關係的基本路線，不論被外界稱為「兩手策略」、「雙軌策略」、「圍交」（con-gagement）或「避險」（hedging），重點都是在中國國力崛起、但戰略意圖不明的情況下，一邊和中國交往，一邊對中國進行防範。
貳、美國的戰略佈局
面對「中國崛起」帶來的潛在問題，美國歐巴馬政府第一任期內，在前助理國務卿坎培爾（Kurt Campbell）的規劃以及前國務卿希拉蕊（Hillary Rodham Clinton）的大力支持下，提出亞太「再平衡」（rebalancing）戰略，宣示美國「重返亞洲」的決心，推動美國在亞太地區的戰略佈局。截至目前為止，美方較重要的戰略作為包括幾方面：
第一、美國相當重視加強和日本、南韓、澳洲、泰國、菲律賓這些傳統盟友的防務合作關係。尤其日本與菲律賓因為和中國存在海上領土爭端，更是美國積極拉攏的對象。
在日本方面，美國明確宣佈支持安倍政府推動的國防改革計畫、歡迎日本解禁「集體自衛權」、承諾美日安保涵蓋釣魚台，並且決定在2014年內修改《美日防衛合作指針》，全面提升兩國同盟合作關係。另外，美國也決定在日本增加全球鷹無人偵察機（RQ-4 Global Hawk）、魚鷹傾斜旋翼運輸機（V-22 Osprey）、F-22戰機、「神盾級」驅逐艦（由現有5艘增為7艘）、TPY-2飛彈防衛雷達等先進武器的部署，以便因應朝鮮半島或東海地區發生的突發狀況。3
在菲律賓方面，美國在2014年4月歐巴馬總統訪問菲律賓期間，和菲國簽署《加強防禦合作協議》（Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA），取得美軍進駐使用克拉克（Clark）、巴拉望（Palawan）與新埃西哈（Nueva Ecija）等軍事基地的權利。同時，美國也計劃增加在澳洲的美軍陸戰隊部署人數，預計至2016年，駐軍人數將達2500人，目的在因應可能發生在南海地區的緊張情勢。
第二、面對中國軍力的快速崛起，美國也著手調整在亞太地區的軍事部署。2013年6月美國國防部長黑格（Chuck Hegal）出席第12屆香格里拉安全對話時，承諾美國為了落實亞太「再平衡」戰略，將推動「三個60%」，也就是在2020年之前把美軍60%的海軍軍力、海外空軍軍力、太空與網路作戰軍力，投入太平洋地區，並在亞洲地區部署最先進的輪調部署計畫及作戰平台。4
近年來中國積極發展A2AD戰略，部署大量彈道飛彈，射程涵蓋美軍在第一島鏈包括日本、南韓的基地，讓美軍在亞洲的軍事優勢逐漸流失。面對來自中國的軍事挑戰，美國開始加強在第二島鏈的軍事部署，包括在關島引進全球鷹無人偵察機、核攻擊潛艦、戰區高空防禦系統（Theater High Altitude Area Defense, THAAD）等。一旦東海與南海等區域熱點的緊張情勢升高，美軍關島基地將能在5個小時內對區域內各地完成軍力投射。5
第三、美國尋求擴大和印度、印尼、越南、蒙古、紐西蘭、新加坡、馬來西亞這些亞太國家的「伙伴」關係，並且加強和這些國家在外交、經貿、安全、核不擴散、國際維和、打擊海盜、海洋安全等議題上的合作，試圖為美國和亞太國家在外交上與戰略上的交往，找到共同關切與合作的支撐點。
尤其2014年5月印度人民黨（Bharatiya Janata Party, BJP）在莫迪（Narendra Modi）領導下贏得大選，印度新政府對中國擴軍行動抱持疑慮態度，未來美國可望積極拉攏印度，包括加強兩國在國防工業上的合作。
第四、美國在宣示「重返亞洲」後，開始積極地參與亞太地區的多邊對話機制。例如：美國自2010年以來透過「東協區域論壇」的機制，針對南海問題表達美方的外交立場，包括：要求各方不得使用武力與脅迫；依照國際法規定和平解決紛爭；以及儘速制訂《南海行為準則》。在歷年的會議中，美方一再針對海上領土爭端表達關切，警告中國不應利用優勢武力脅迫其他國家。
另外，美國也透過「東協-美國領袖對話與高峰會」、「東協國防部長擴大會議」、「東協海事論壇擴大會議」等多邊機制，和東協國家進行防務磋商，尋求擴大雙方海事安全合作。另外，在「東亞高峰會」上，美國從2010年首度出席峰會以來，多次表達對區域內海洋爭端的關切。這些區域性多邊對話機制成為美國宣示亞太戰略規劃的重要舞台，一來向外界展現美國「重返亞洲」的決心，二來對中國在周邊海域進行的強勢維權作為，提出警告與質疑。
第五、美國為了防止在亞太經貿整合過程中遭到邊緣化，也尋求和新加坡、澳洲、泰國、南韓、馬來西亞等國家協商並簽署雙邊FTA，同時加速推動「泛太平洋伙伴」（Trans-Pacific Partnership, TPP）協議談判，試圖建立由美國所主導的「亞太自由貿易區」（FTAAP）。
在美國積極參與TPP談判後，目前參與TPP協商的國家包括：汶萊、智利、紐西蘭、新加坡、美國、澳洲、秘魯、越南、馬來西亞、墨西哥、加拿大、日本等國。美國推動TPP談判的目的在於：一方面，抗衡中國和東協主導推動的「ASEAN＋N」或「區域全面經濟伙伴」（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）經貿合作機制，避免中國在亞太區域經貿整合發展過程中，操作「東亞主義」排擠美國的參與；另一方面，透過引進TPP這類強調貿易透明化、智慧財產權保護、勞工權益、環保等議題的高標準FTA，維持美國對區域經貿整合路徑的主導地位。
最後，美國除了透過前述作為因應「中國崛起」產生的衝擊外，也相當重視管理美中雙邊關係。目前美國與中國已建立超過90個對話機制，內容涵蓋各類事務領域及各種政府層級。單在2008年至2013年期間，美、中之間的對話機制就增加了30多個。6根據美國國會研究處的分析報告，歐巴馬政府時期美、中交往的最大特點之一，就在於雙邊對話機制的快速擴展。7
畢竟，美國在推動亞太「再平衡」戰略的同時，若引發美、中全面的戰略對抗或軍事緊張，將非美方所樂見。這樣的戰略思維凸顯歐巴馬政府在外交上的「務實主義」，也就是美國在進行亞太戰略佈局、因應「中國崛起」的同時，還是希望透過各種常態性對話機制的建立，針對美、中存在歧見的各種項題進行管理，避免雙方在任何單一議題的歧見或摩擦，衝擊兩國整體關係的穩定。
參、美國面臨的問題
在歐巴馬政府執行亞太「再平衡」戰略的過程中，雖然展現美方的主觀意願，希望和亞太國家展開緊密合作、維持美國在區域內的影響力，並且對中國進行必要的戰略牽制。但是諸多外在客觀因素的變化，也讓美國在執行亞太戰略的同時，開始面臨許多不確定因素：
首先，面對美國推動亞太「再平衡」戰略，大多數亞洲國家基於自身安全與經貿利益考量，希望同時和美、中保持等距接觸，以謀求兩面獲益。目前亞太區域國家針對美、中之間的「競合」關係，大多採取「兩手策略」：一方面，維持和中國的經貿合作關係，希望從「中國崛起」的發展趨勢中獲取經濟利益；另一方面，加強和美國的安全合作，防範中國對外採取「強制外交」手段，脅迫周邊國家。
這種「兩手策略」反映在大多數亞太國家樂見美國「重返亞洲」，但又不希望看到美、中關係出現全面決裂，或是被迫在美、中之間「選邊站」。換言之，亞太國家同意和美國發展外交或防務合作，並不等於這些國家願意做出明確的戰略表態，同意站在美國背後、對抗「中國崛起」。最近南韓卜槿惠政府在加強韓美同盟關係的同時，也積極推動韓中高層互訪及經貿合作，便是個明顯的例子。
其次，美國正面臨國防預算縮減的龐大壓力。美國因為國內經濟問題，已決定在未來十年大幅裁減國防預算，刪減規模將高達5000億美金。2014年美國國防預算約5750億美金，仍居世界第一；但預算規模連年遭到刪減，2013年美國國防預算遭裁減約350億美金，2014年國防預算遭刪300多億美金，至2017年時，美國國防預算將減少大約500多億美金，達原先預算規模的1/10。
相對而言，中國的國防預算則維持逐年成長的趨勢，2013年中國國防預算約為1390億美金，2014年達到1480億美金。美國在國防預算逐年限縮的情況下，未來能否順利地依照亞太「再平衡」戰略進行必要的軍力調整、維持美軍在亞太地區的軍事優勢，已經引發部分亞洲國家的關切。
最後，亞洲以外的國際安全局勢正出現重大變化。2014年2月，俄國佔領烏克蘭克里米亞半島的舉動，升高東歐地區的緊張局勢；2014年7月，以巴衝突持續擴大，造成800人死亡，難民人數高達10萬人以上。面對東歐與中東情勢轉趨複雜，歐巴馬政府未來除了可能加強美國在歐洲地區的軍事部署、安撫歐洲盟友外，還要積極介入以巴問題的外交協商，防止當地衝突情勢持續擴大。
如此一來，美國執行亞太「再平衡」戰略的國防與外交資源是否受到排擠？美國推動亞太戰略的既定進程是否受到影響？這些問題的浮現，都為美國因應「中國崛起」的戰略佈局帶來不確定因素。
總結來看，美國因應「中國崛起」的戰略佈局，反應的是現有強權與新興崛起強權之間的戰略猜忌及戰略競爭關係。目前美、中之間的權力關係，比20世紀初期英、美之間的關係來得更為複雜。畢竟，當時英國與美國分享共同的價值與利益，因此在強權關係的轉換過程中，並未出現嚴重的摩擦。然而，美國與中國在政治制度、自由貿易、市場開發、人權價值、地緣戰略等方面的歧見與競爭，大多來自「結構性」的問題，這些問題不易獲得根本解決，如何管理美中關係已成為國際政治在理論與政策研究上的主要課題。
目前美、中兩國政府雖然引進多達90幾個對話機制，尋求管理雙邊爭議，但雙方之間戰略猜忌與戰略競爭並未因此緩解，假如國際政治上的「權力轉移」理論能提供解釋力的話，隨著未來美、中國力差距的逐漸拉近，管理兩個大國競爭關係的難度也將隨之升高。
作者蔡明彥為中興大學國際政治研究所教授
註解:
1.〈專家：中國經濟規模將提前超越美國〉，BBC News，2014年4月30日。
2.US Department of Defense, Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2014, pp.30-31.
3."Hagel: U.S. to Send 2 More Aegis Ships to Japan," Defense News, April 6, 2014；〈美軍將首次在日本部署「全球鷹」無人偵察機〉，《新華網》，2014年1月23日。
4.Karen Parrish, "US Following Through on Pacific Rebalance, Hagel Says," American Forces Press Press, June 1, 2013.
5.Shirley A. Kan, Guam: U.S. Defense Deployments (Washington, D.C.: Congressional Research Service, 2012), pp. 7-8.
6.〈中美戰略與經濟對話：兩國之間最高規格的定期對話〉，《中國網》，2013年7月30日。
7.Susan V. Lawrence, U.S.-China Relations: An Overview of Policy Issues (Washington, D.C.: Congressional Research Service, 2013), p.10.
