中國人大通過《中華人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐法》)，法律自2016年1月1日起施行。此法主要著眼處理新疆恐怖主義，問題起源可以追溯到清廷經營西北(如電視劇雍正王朝)，中共建政後對疆民的待遇(如早年隨身可以配戴匕首配飾)，以及89民運及蘇聯垮台後，到目前昆明等地恐怖攻擊、ISIS疆獨人員合流進出中國等等，因為兼具現實需要(國內維穩)與國際戰略(一帶一路)，所以將反恐怖主義納入國家安全戰略。

 

《反恐法》共十章97條，對恐怖活動組織和人員的認定、國際合作、法律責任等進行了全面性的規定。該法有以下三個特色：對恐怖活動組織和人員的認定明確，強調｢全民反恐」；限制媒體對恐怖攻擊以及中國政府反恐行動的報導，但取消草案中若干引起西方國家疑慮的｢後門條款」(Backdoor Provisions)；加強國際反恐合作，在國外政權同意下，得派兵海外執行反恐任務。鑒於兩岸關係複雜，台胞人數眾多，牽涉高科技條款對台商，以及對台灣整體國安，都頗具影響，茲就上述三方面討論，並做觀察。 

 

一、            全民反恐

 

該法對恐怖主義作出明確定義，即｢通過暴力、破壞、恐嚇等手段，製造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產，或者脅迫國家機關、國際組織，以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為」(第3條)。繼承去年7月公布《國家安全法》的基本精神，體認恐怖份子藏身於群眾之中，恐怖主義直接受害的也是人民群眾，因此《反恐法》強調任何單位和個人有協助、配合開展反恐怖主義工作的義務，發現恐怖活動嫌疑或者恐怖活動嫌疑人員的，應當及時向公安機關或者有關部門報告的主動作為(第5, 8, 9, 44條)。

 

中國國家主席習近平曾裁示，對付疆獨恐怖份子，｢要築起銅牆鐵壁、構建天羅地網」，打擊暴力恐怖活動，各民族要像｢石榴籽那樣緊緊抱在一起｣。為了建構｢天羅地網」，中共在新疆佈建了超過3千萬個監視器，其中至少有4萬個對準了重要街口、清真寺等等。事實上，中國頗常運用｢全民反恐｣的戰術，來緝捕恐怖份子。2014年8月新疆和田縣動員了3萬居民，與警方攜手，成功圍堵擊斃10名暴徒，是近年來知名的例子。

 

按｢全民反恐｣概念，即專業職能部門的反恐力量，和民眾的反恐力量結合，共同應對恐怖主義威脅，重在報告可疑和保護自己，強調情報預警，其落實則在對於舉報人的獎勵與補償，以鼓勵民眾主動反恐並視為責任(第10, 75條)。西方國家對於兩法的基本看法，係在於習近平上台後反恐端上檯面，象徵問題已經刻不容緩。但上述對恐怖主義定義過於籠統，另，將維護國家安全以及反恐視為一般人民的責任，不但有失專業、引發人民權利義務分際的混淆，法律規範定義含糊，行政裁量空間大、加上對民眾積極配合的訴求，可能引發對政治異議份子或NGO的迫害。這是因為執法過程中，執法人員有意無意模糊恐怖活動與在地政治或「宗教極端主義」活動的界線，對兩者施以同樣力度，對普通政治異議者不時有池魚之殃的橫禍。

 

二、            媒體自律與｢後門條款」

 

《反恐法》第19, 63, 80, 84, 90等各條款規定，電信業務經營者、互聯網服務提供者應當依照法律、行政法規規定，落實網絡安全、信息內容監督制度和安全技術防範措施，防止含有恐怖主義、極端主義內容的信息傳播；發現含有恐怖主義、極端主義內容的信息後，應當立即停止傳輸，保存相關記錄，刪除相關信息，並向公安機關或者有關部門報告。

 

違反上述規定的電信和互聯網業務經營者可能被處罰款，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員則可能被處罰款或拘留。先前法國雜誌 (L'Obs Magazine) 記者Ursula Gauthier在新疆報導指出當局執法過程限制維吾爾族人的宗教儀式、鼓勵漢族移民新疆藉以減少維吾爾人等等，被認為報導誇大不實，以致被以護照簽證及記者證過期，遭到遞解出境的待遇。

 

《反恐法》刪除先前各方爭議較大的各款，例如電信業務經營者、互聯網服務提供者應當在電信和互聯網的設計、建設和運行中預設技術接口，將密碼方案報密碼主管部門審查，以及將相關設備、境內用戶數據留存在中華人民共和國境內等的條款。

 

根據《反恐法》第18條規定，｢電信業務經營者、互聯網服務提供者應當為公安機關、國家安全機關依法進行防範、調查恐怖活動提供技術接口和解密等技術支持和協助。｣其中條文並未進一步明確規定，相關政府機構要求提供協助時，企業所需履行的程序及文件為何。也沒有明確界定承擔上述協助義務的電信和互聯網經營者的具體範圍。《反恐法》規定義務模糊不清，給有關部門解釋和執行該法留下較大空間，相關義務的更具體的執行細節，預料相關部門會在未來進一步釐清。

 

三、            海外執行反恐行動

 

《反恐法》有專章討論國際合作(第68~72條) ，亦即對國際合作、政策對話、情報交流、刑事司法協助、引渡；第11條對刑事管轄權等等細節，均做出規範。《反恐法》第59以及71條，則明文規定，外交、公安、國家安全等部門工作人員、國務院公安部門、國家安全部門、人民解放軍、人民武裝警察部隊可以派員出境執行反恐怖主義任務。雖然目前中國有否出兵海外執行反恐行動的能力，尚待觀察，但《反恐法》已經為中國執行反恐海外出兵，奠定法律基礎。

 

《反恐法》大力與國際接軌其來有自：這是疆獨恐怖份子行蹤已自新疆及巴基斯坦、阿富汗、中亞等地蔓延至中國境外之東南亞、泰越棉尞、印尼、土耳其直達到中東的ISIS。而恐怖行動的作案對象，在國內黨官開始，下至一般平民，蔓延到中國企業海外據點、人員、使領館，範圍日漸加大。為因應此一趨勢，中國加速與相關國家簽訂引渡條約，並進行引渡作業，另並以上海合作組織 (The Shanghai Cooperation Organization, SCO)作為情報交換、作業協調樞紐。

 

四、            以美國為首的西方國家反應

 

美方認為中國反恐作為透明度低、行政裁量權大，侵害人權的機率也大。而中方則認為美國政府指責別人的事，自己也做了不少。譬如美國指控中國的61398部隊專司竊取美國商業智慧財產，但根據美國國家安全局洩密者Edward Snowden指出，美國國家安全局也照樣一直在暗中收集中國情報，毫不手軟。同樣，中國認為美國指摘《反恐法》的後門條文草案，根本多事，因為中國企業或公家單位也深受美國軟體如Window8作業系統所苦，甚至下令明文禁止國營企業採購使用IBM電腦等。另外對於美國企管顧問公司如McKinsey and Bain，也曾考慮下令國營企業禁止往來，在在顯示中美兩國交鋒狀況之激烈。

 

成為世界第一大經濟體之後，中國企業、人員在海內外成為恐怖行動攻擊對象機率大增，在西方國家(尤其是美國)看來，立法作為海內外反恐行動依據，不失為可行之計(美國如情報交換在電子網路攻擊時的隱私權以及反托辣斯法律訴訟之豁免的相關法律，至今仍躺在國會動也不動) 。進一步說，中美兩國對恐怖主義的定義頗為類似，可以攜手合作的機會在所多有，但雙方齟齬多，合作少，原因主要還是在美中兩國對《反恐法》若干條文認知不一所致。

 

五、            結語

 

習近平在黨中央國家安全委員會第一次會議，提出「總體國家安全觀」之後，《反間諜法》以及《反恐怖主義法》繼《國家安全法》後相繼出台，「國家安全」已經無限上綱，海峽兩岸一切事務，中國均可以國家安全之名掌握，而由上述國內諸法規範。台灣人民是否會因為諸法規定「需積極作為」(如國安法第40條、反恐法第5, 8, 9, 44條)而身陷風險，亟待有司考量。

 

作者朱文章為美國維吉尼亞軍校國際關係暨政治系 客座教授