圖片來源：香港警務處
警察制度特色，發展變革，警務工作的各行議題，從來不是亞洲社會科學學者的主流研究課題。警政學者大多數都具有警察的背景，也傾向從自身及實務的角度分析警務工作。有趣的是，普羅市民很多時候都對這個好像很近，又不會，亦不能完全透明的執法部門，很多時都不甚了解。在過去的十多年間，香港有關警政的議題大熱，本港市民都變成評論人，二零一四年的「佔領中環」發生後，香港警政，甚至吸引了境外傳媒的興趣。他們對香港警察的疑問，主要有圍繞著幾個問題。香港警察是否「變了很多」？一九九七年香港回歸中國後，警察制度的理念，以及行動的綱領及手法，有沒有不同，如果有，主要的不同是什麼，以及什麼的原因？北京是否直接命令香港的警察，為什麼這些年間，香港市民對警隊的表現有這麼多的爭議？香港香港變成中國的特別行政區後，在「一國兩制」的政治框架下，警務工作怎樣受這個轉變的影響？要回答這幾個問題，除了檢視當前爭議的論點論據外，更重要的是回到制度本身的沿革及發展，了解當前爭議的因由。這短文並非旨在直接回應剛才的幾個問題，相反，希望透過重溫香港警察的幾個制度特色，希望讀者能對當前的爭議有更深入的了解。
沿用殖民地時期的警察制度
香港的警察是源於英國當年在愛爾蘭建立的殖民地式，強調控制社會的警政系統，而非一般市民誤以為的倫敦大都會模式，強調警察為市民服務的系統。在1844年建立的香港警察，繼承了當中的幾個組織特色，一）「高度中央集權」，只有一個警察的單位，從上而下的指揮，當年甚至直接聽命女王委派的香港總督。二）「半軍事化」（para-military capacity）的能力，警隊能在有需要時擔當部份軍隊的職能，是民警卻具有半軍事能力，有需要的時候，會以「武力鎮暴」而非尋求與市民達成共識。現在，香港警隊的機動部隊（俗稱藍帽子），為廣為人知的專職防暴隊伍，而基本上每位警務人員都會被安排接受機動部隊的訓練，在有需要時成為不同崗位似的防暴人員。三）「多族群組成，一體二元，華洋分開」：警隊除了有從英國招聘來港的指揮官，還會調派一些曾在其他英國殖民地服役的軍人到此就任，除此之外，還有來自印度、巴基斯坦，俄羅斯，中國山東的「外籍警察」，配合本地廣東人，他們亦有階級之分，譬如洋人警員待遇薪酬較華人警員優厚。洋人警員負責社會上層事務，華人警員處理華人事務。現在，香港警隊是政府內唯一仍然有海外聘用條款僱用的洋人公務員，仍然有百多位洋人警官在警隊擔任管理階層的工作。可以說，早期香港的警察制度與當地華人社會疏離，警察要求英語但不需要會廣東話，英國社會與華人社會疏離。而香港警察是在英國殖民地香港，護衛英國利益的警衛。是英國基於對蘇格蘭的殖民經驗所建置的殖民地警政。四）「警民比例偏高」：香港警察與市民的比例相較其他地區而言，當前，香港警隊大約有三萬紀律及文職人員，服務七百多萬名市民，在亞洲城市，以至歐洲國家，警力都可算是相當高。
令很多外人意外的是，除了第三點的「華洋分隔」不再復返外，這些殖民地警隊體制的本質與特質，其實到了現在中國香港的特區警隊，仍然大致存在。香港警隊，在香港脫殖後，本質上是一支「集權統一」及具備一定武裝程度的警隊。
什麼的中立，向誰人負責？
相信不少讀者，都看過評論文章，指香港警隊警隊「政治中立」不再．誠然，這個詞在香港的情景下，官方、社會以及學術角度卻產生了不同的詮釋，但卻少有被討論。香港公務員制度常強調「政治中立」，而作為公務員一份子的警員，自也強調政治中立。在香港情景的理解下，政治中立在九七前普遍泛指沒有傾向香港以外的政黨。需知，一九九一年前，香港連直接選舉的立法局議員也沒有，八十年代香港前途問題成為議題之前，香港人更多的是關注兩岸政治。很多時候，「政治中立」會被簡化地解讀為「不親台灣」和「不親大陸」。一九五六年香港爆發大型暴動，英國致力避免香港再次出現左（共產黨）右（國民黨）派衝突，更因英國是首個承認中華人民共和國的西方國家，為免尷尬及維護殖民地利益，英國要求香港公務員「政治中立」：既不能親京，也不可以親台，對警隊以此理解的政治中立就更為嚴格。當時若要成為警員，甚至要有親友或店舖擔保，「幫辦」更需社會賢達或太平紳士的擔保，不可以有任何政治的聯繫。從歷史的視角檢視，配合由上而下的特質，警隊效忠的對象並非單純是一般市民，而是當政者。
在西方，「政治中立」就是不偏不倚，聽命於在朝的，通過民主選舉上台的執政黨。香港警察被要求「政治中立」始於英國殖民地政府，但殖民地政府所強調的「政治中立」是「不親『藍』、不親『紅』」，這與學理上對「政治中立」的理解有頗大的差異，而殖民地政府及公務員大多是以此基礎，馬馬虎虎的理解「政治中立」。直至九七回歸，香港政府還未就「何謂政治中立」來個認真的討論、釐清。到了今天，不少人質疑何謂「政治中立」，但政府沒有就此討論。現在官方、警隊、市民，各人心中對「政治中立」都有不同的一把尺，特別是現時警隊需處理很多政治原因而起的爭執，此實為警民關係愈發緊張的一個遠因。
除了對於「政治中立」的立場理解模糊外，警隊的問責機制亦同樣存有模糊地帶。殖民地年代的警務處長是直接向港督負責，英國政府對他的任命有決定權，但那時沒有清楚列明警務處長與保安司是上下從屬關係。但一九九七年之後，警務處長（Commissioner of Police）的角色是有點不太清晰的。警務處長是公務員，是特區廿多個主要官員之一，由行政長官向中央政府提議、國務院任命，是保安局長下屬；而二零零二年後保安局長則是政治任命官員。當保安局長與警務處長的科層架構（Line of Command）不同，法例上又沒有清晰釐訂，維持日常運作、蕭規曹隨是可以的，但到了目前的政治情況，需要有官員問責時，那作為公務員的警務處長可以不用負責？需要保安局長，還是更高層的政治領袖負責？
北京對於香港主權移交的方略與政策大方向為「平穩過渡」、「不變」。這種「不變」若沿用上述的服務對象邏輯，即維護當政者的利益，簡單來說就是大體不變，改變的只是由英國轉為中國北京政權。在八、九十年代開始，「皇家香港警察」處理的很多重型街頭罪案，如當年的「省港旗兵」、標參、勒索等，這些種類亦是嚴重威脅了市民的性命財產。當警隊執法能有效處理這些案件後，開始給予市民信心，形象得以改善，變得正面。至九十年代開始，警隊亦強調「服務為本、維持社會穩定」為目的，運作的透明度提升，警員招募的質素亦增加，所以當時的警隊逐漸得到公眾信任。相對九七年前警隊處理的都是街頭重型暴力罪案：如集團式犯案，甚至是中港跨境罪案，到回歸以後，面對的公民意識的覺醒導致更多公民抗爭出現，當中大多是市民對法律條文、對香港甚或中央政府的質疑，而非以警隊敵對。然而，當警隊對公民示威遊行、抗爭執法時，便容易動搖市民對他們的信賴。
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「不變應萬變」是爭拗的源頭？
從七十年代的警察制度至迄今為止均屬於殖民地制度。嚴格而言，香港警隊一直以來不需要亦沒有依靠市民支持而得到認受性的權力，他們被視為「殖民地政府的代理」（agent of the colonial government）；他們效忠的對象是英女皇而非香港市民；其文化的「政治中立」概念，基本是指不會偏坦「英女皇及英國政權之外其他的勢力」。警方現在使用的是「社區警政手法」（community policing practises）去拉近與市民的關係，加強溝通，但是其體制本質並沒因改革而動搖，它主要目標並非服務香港市民，這是七十年代前一直以來的模式。隨著回歸中國，理論或實際而言香港不再，也不應是一個殖民管轄地區，警隊該如何定位？北京希望九七前後的轉變似乎並非是港人治港，她最希望是「平穩過渡」與「五十年不變」，即以「舊制度」搬至「新架構」裡。從狹義來看，以往效忠英女皇的角色轉移為香港特別行政區，但是理論上香港特別行政區並非殖民地，會令到大家容易感到迷失。實際的是與非，就留白讓讀者思考。
香港警隊九十年代中開始已經沒有再聘請外籍人士作為督察，逐漸培養華人、強調服務社群。這亦是現時經常強調的、現職警察大致認同的工作綱領。現時更鼓勵在學的大學生及不同行業的專業人員投考輔警（Auxiliary Police），服務社群，這是「多向市民問責」（More accountable to the citizens）具體表現。但問題最大的是，即使作出以上改變後，但警隊以往因歷史源襲下來的的本質（Nature）有否改變。打個比喻，你絕不能用一個舊的系統去處理一個新的問題，亦即常理告訴我們，我們不能用磁碟機讀取光碟一般。同理，如目標已經轉變，舊的系統也不能符合條件去處理新制。這一點亦值得深思與討論。
現在所謂「新的問題」是香港特別行政區既不是一個殖民政府，大眾自然會對認受性（legitimacy）、問責（accountability）及透明度（transparency）的要求加大。再次強調，這就絕不是舊制模式所能應付。如果警隊仍然完全舊系統，並不重視市民對警隊的觀感及公關技巧，大眾不能接受是可以理解的。在一個無爭論的情況下，繼續使用舊制產物來管轄市民，當中帶來的問題就是不知道北京對香港的政策，這相信也是大眾最為憂心的重點。更實際的問題是香港在「一國兩制」下還會有多久的光景，如果中國政局沒有大變，將來的「香港特别行政區」將會是怎樣？似乎，這個問題應該要認真討論，該當如何處理。從特區的法律框架觀之，香港警察執法很多時都是「合法」的，有法可依，但為甚麼仍然有不斷的爭議？這個分歧的原委，基本上從歷史沿革的角度來看，可以找到答案。
作者 何家騏 為香港教育大學社會科學系
