一、前言

川普政權大力推動保守主義式的經濟改革，除了保護自身國家經濟發展、促進公民工作機會、反外來移民之外，更也高度提倡自由市場經濟、有限度的政府、與反福利浪潮。在這期間，美國社會福利政策的推動面臨了許多挑戰，其中，食物券政策面臨重大危機。川普政府欲改變貧窮線計算門檻、領取食物發放方式、增加工作要求的設限之後，許多弱勢家庭與貧困孩童開始有糧食匱乏（food insecurity）問題(Houck, 2019)。本文主要探討美國「補助營養援助計劃」(Supplemental Nutrition Association Program)的發展，即「食物券法案」（Food Stamp Act）制度成立的歷史、現況與川普時代的變革，析論「食物券法案」之發展趨勢，以及分析美國相關立法的背景與總統的政策改革。本文試圖回答三個問題:一、在高度資本主義國家中，類似殘補式社會福利政策--「食物券法案」是如何興起的？美國政府為何推動提供食物券政策，且該政策如何進行呢？二、「補助營養援助計畫」有何成效與正負面影響？是否能真正幫助弱勢家庭？三、川普政權的「補助營養援助計畫」變革各又是如何？本文認為美國在高度自由競爭市場中，透過食物券的發放，能有效地刺激消費，不僅確保貧窮孩子家庭免於飢餓、增強低收入戶的營養水準、振興農業發展、促進兒童健康發展、降低醫療成本、改善貧困家庭民生經濟開銷、提升弱勢孩童經濟支持直到成年、更達到收入重分配的效果，此為高度資本主義的美國帶來經濟發展與社會安全的基石。

二、食物券政策發展的歷史背景與立法過程

「補助營養援助計畫」(Supplemental Nutrition Association Program，簡稱SNAP) 乃是給予低收入戶換取食物的消費券，在1939年5月16日時首次施行，當時是一個結構性失業很嚴重的年代，經濟蕭條，小羅斯福總統致力於新政改革，推動許多社會福利政策。1943年，「補助營養援助計畫」曾經一度暫時中止18年，但卻未曾被遺忘。1960年，約翰甘迺迪擔任參議院議員時，曾許諾如果選得上，就會重啟食物券政策。1961年1月21日，他開始擴張「食物分配計劃」（food distribution programs），接著2月份開始食物券前驅政策推行，從8個點擴張到43個點，由於該前驅政策十分成功(Caswell et al., 2013)，1964年，詹森總統提請國會通過對「食物券計劃」進行永久性立法，而後在國會通過，該年正式生效施行(Caswell et al., 2013)。1965年4月領取人數約50萬人口，所佔預算近7億5000萬美元，推動範圍包括40個縣與3個城市。1971年達到1,000萬領取人數。

1974年11月份，該計畫推展到全國，參與人數約1400萬人。1977年「食物券法案」（Food Stamp Act）通過，「食物券政策」出現了重大轉變。當時新推出的施行方式是發放禮券給每個領取食物券的家庭，讓他們去購買等值的商品，而負責單位美國農業部（United States Department of Agriculture，簡稱USDA）決定這個健康飲食所支付的成本該有多少。不過，許多領取者對這樣的購買限制紛紛表達抗議不滿，專家進行激烈論辯，最後決定取消購買限制，讓食物券領取者有部分是使用禮券，另一部分發給現金。1979年在取消購買限制遭到廢除之後的一個月，參與食物券政策者迅速增加到1,500萬人(Caswell et al., 2013)。

1980年代立法者開始關注到「食物券政策」的成本，接著出現一連串的立法想讓食物券參與者變少，更動最低收入門檻，但後來又遭到取消。直到1996年，屬於福利改革法案（Welfare Reform Act）一部分的「食物券政策」又有所轉變。其中包括給予各州更大的自主性，更重要的是，去除了只有美國公民才能領取的條款(Caswell et al., 2013)。2002年，在農業法案之一的「農場安全與鄉村投資法案」（Farm Security and Rural Investment Act）中建立了電子福利交易卡(Electronic Benefit Transfer；EBT)系統，取代原本的小張紙卡，讓食物券領取者更方便在超市購買商品。

2009年4月歐巴馬總統簽署了一項「美國復甦與再投資法案」（American Recovery and Reinvestment Act），提高領取食物券者每個月能領取的金額13.6%，四口人的家戶約可以增加80美元的食物券。這是「食物券政策」施行以來，領取者拿到最高的福利，該計畫一直到2013年10月31日結束(Caswell et al., 2013)。

三、食物券政策的實際運作

（一）食物券政策的經費來源

美國的「食物券政策」主要來自聯邦政府撥款的經費，發給的費用乃依據「節儉食品計畫」（Thrifty Food Plan，簡稱TFP），透過精密計算規劃，以最節省的花費達到最健康飲食的家戶食品消費管理。該政策主要由農業部主導，透過食品和營養服務(Food and Nutrition Service，簡稱FNS)管理。該經費的法源依據為「食物券法案」（The Food Stamp Act），該法案由1964年詹森總統提出，同年國會通過並開始施行，詹森總統認為這個法案乃是對於農作物生產過剩進行完善且聰明使用的一項既實際又負責的措施(Cleaveland, 1969)。同時間，「食物券法案」與「醫療補助保險計畫」（Medicaid）、「啟蒙教育方案」（Head Start Program）、「聯邦醫療保險」(Medicare)等並列為「大社會」理想與「對貧窮作戰」計劃之重大福利政策。

（二）食物券政策之申請資格、發放食物種類、發放方式

食物券申請是透過資產審查（mean test）來設定領取資格的門檻。凡在美國聯邦政府貧窮線為薪資總額(gross income)在130%的門檻以下者，均有合法資格領取食物券(Center on Budget and Policy Priorities, 2009)。如果以2019年3人的家庭而言，月收入低於2,252美元，或年收入約低於27,020美元，就可申請食物券。假使家裡尚有一位老年人或是身心障礙人士，則是月收入在3,500美元以下即可申請(Center on Budget and Policy Priorities, 2009)。申請者不限定在美國公民，像是難民、居住在美國五年以上的外國人、有年紀低於十八歲的小孩、服務過美國軍隊等，都有資格申請。

食物券發放的食物種類經過歷年的爭辯後，不斷有所調整。在1964年「食物券法案」中規定合格發放的食物必須是健康的食物，不能包括酒類、香煙、 進口的食品或是肉類。眾議院農業委員會曾試圖將飲料汽水、奢侈的冷凍食物等也一併禁止，但在參議院提案中遭到否決(Caswell et al., 2013)。1970年「食物券政策」開始允許老人或是身心障礙人士能領取餐券，透過餐券換取一些私人非營利組織或餐廳餐點，直接送餐到府（Meals On Wheels）。

1973年「農業與消費保護法案」（Agriculture and Consumer Protection Act）有了三個新的改革：一、去除了進口食品不能成為食物券發送物的限制。二、增加植物、種子為合法領取的食物。三、將公共餐飲機構接受食物券政策給予的禮券或餐券合法化，讓食物券領取的老人或是身心障礙人士可以去一些餐廳領餐。

1977年「食物券法案」對「垃圾食物」（junk foods）進行論辯，希望將低營養、增加美味的食品添加物等食物去除在食物券編列的可兌換健康食物之外，但是最終還是失敗了。主要失敗原因是如果對各種領取食物設限，不僅造成行政部門管理負擔，各零售商難以進行規範食物券兌換。此外，在各食物商品的營養科學成分內容裡，也有很多不確定狀態，所以難以將垃圾食物屏除在食物券可以兌換的商品之外。不過，另外一個修改版本的法案在眾議院通過，其中規定粉狀或液體狀雞尾酒混合物、口香糖、碳酸飲料、人工食用色素、冰塊、烹調酒精等都不得成為兌換食物券之內容。而像是速食店販賣的熱食也無法成為食物券合法可兌換之商品。肯德基速食店也曾經控告法院，試圖想成為食物券合格兌換商品，而且還成功了，但在1971年10月7日美國聯邦第五巡迴上訴法院（the Fifth Circuit Court of Appeals）堅持美國農業部一定要拒絕速食成為食物券可兌換商品(Council, 2006)。

現行法律規定食物券合法發放之食物為（1）任何食物或是食物產品可以用來家庭消費食用的，除了酒精飲料、煙、熱食、可立刻食用的熱食或速以外。也除了（2）可用來個人生產消費的種子、花園植物以外等食物(Public Law, 2008)。

目前食物券發放的方式乃是透過類似信用卡的方式發送。在1990年代之前，食物券是以小片紙張加蓋聯邦印章，給領取者，而2002年，全國改以電子福利交易卡(EBT)，SNAP計畫中心會在每個月將補助金額存入EBT卡片，申請者再持卡至超商或雜貨店等通路拿政府指定的各類食物之後，以該卡付款即可，自己不需要繳交任何費用。

（三）食物券政策福利額度之計算

「食物券政策」的福利發放乃是以家戶為單位，「補助營養援助計畫」假設每家戶收入的30%薪資會用來購買食物，福利給予的額度乃是去彌補收入的30%與美國農業部「節儉食品計畫」的規定最大食物消費金之間的差額，換言之，發放額度的公式乃是將「節儉食品計畫」設定最大食物花費金額減去淨收入的30%，例如月收入600美元3人的家戶，「節儉食品計畫」設定其家戶3人每個月食物費用最多達505美元[1]，而SNAP計畫認定其淨收入600美元的家庭，每個月會花在食物的費用上是30%，就是180元，食物券發放金額的額度是去彌補505美元與180美元之間的差額，也就是325美元。以2018會計年度而言，平均每位領取食物券者一個月約能領到價值127美元的食物，一天約4.17美元，一餐約1.39美元(Center on Budget and Policy Priorities, 2009)。

（四）食物券政策之領取人數與預算花費

2014年食物券政策請領人數約4666萬人，相當於2300萬個家戶，花費近740億美元的預算，每月每家戶約領257美元的食物，每個人每天約有4.2美元的食物費用(Hoynes, 2016; SNAP, 2019)。歷年來的請領人數與預算支出費用如圖一與圖二所示。值得一提的是，自從川普上任後，食物券請領人數不斷減少，而支出費用也下降不少。從2015年起至2018年止，其各年領取食物券人數從4576萬人、4422萬人、4213萬人、降為3965萬人，該支出預算亦由739億、709億、682億、降至648億美元(SNAP, 2019)。

關於領取人數有下列三項特點，第一，有小孩的家戶比沒有小孩的家戶更容易領取。依據2017年的情況而言，大約有16.7%的孩子是正在領取食物券計畫，這意味著全美國有六分之一的孩子是在食物券計畫之中。第二，領取食物券計畫的個體，約有一半是低於貧窮線的下層階級。而這群請領者中超過70%是有受雇狀態的。第三，食物券計畫對貧窮孩子的幫助比對成人更大，「補助營養援助計畫」在2017年照顧了55.5%的貧窮孩童，食物券計畫對貧困孩童健康、經濟支援直到長大成人有莫大的貢獻(Watson, 2019)。

單位：千人     

資料來源：「補助營養援助計劃」(SNAP, 2019)

https://www.fns.usda.gov/pd/supplemental-nutrition-assistance-program-snap

單位：百萬美元     

資料來源：「補助營養援助計劃」(SNAP, 2019)

https://www.fns.usda.gov/pd/supplemental-nutrition-assistance-program-snap

四、食物券政策的成效

食物券政策長年以來都受到提倡資本主義人士以福利依賴（welfare dependency）的觀點來批評。其主要認為人們如果可以免費有食物享用，那麼就不需要工作，人就能一直懶惰下去，這樣就會有福利依賴的弊端，而食物券政策在川普上任前，領取者並未有一定要工作限制的門檻，這就是形成福利依賴的主因(Feulner, 2015)。但其實研究成果顯示該政策利大於弊，由下列五點析論之。

(一)刺激經濟成長

「食物券政策」乃是美國政府所有預算支出中最能刺激經濟發展的支出項目。研究顯示食物券領取者會將80％的領取金在領取後十四天之內花費完畢，也就是一領到就會立刻消費，因此「補助營養援助計劃」乃是最有效刺激經濟、活絡市場的政策。當這些錢流入地方經濟，幫助小型企業的生意擴張，同時也讓增加販賣農產品商人與地方零售業的工作機會(Olen, 2019)。

其中領取食物券的人們把食物消費券花在各種零售業的比例包括：超市(30%)、一般商店（52%）、雜貨店（11%）、便利商店（6%）、其他（2%）等，讓各種零售業蓬勃發展(Wolkomir, 2018)。此外，「食物券計畫」也活絡地方產業。政府每在食物券政策預算支出1美元，就可產生1.73美元的經濟活動。相較於給中產階級減稅，每降1美元的稅，卻僅能產生1.2美元的經濟活動。「食物券政策」帶來經濟成長比其他政策更加有效(Blinder & Zandi, 2015; Watson, 2019)。

(二)減輕糧食匱乏危機（food insecurity）與貧窮

2014年美國每五個有孩子的家庭，就有一個家庭會有糧食匱乏的危機。這些有孩子又糧食匱乏的家戶當中，有85%的是來自有工作父母的家庭(Nantz, 2016)。通常父母忙於工作，根本沒有時間買菜或是做飯，為求方便與省時，大多時候都買一些速食或是零食給孩子吃，尤其是單親媽媽或是單親爸爸兼顧數份工作，根本無暇照顧孩子飲食問題(Bauer, Hearst, Escoto, Berge, & Neumark-Sztainer, 2012; Cawley & Liu, 2012)。通常貧困的家庭會有糧食匱乏危機。糧食匱乏的家庭，有三分之一在貧窮線100%以下的家庭，而另有三分之一是來自於貧窮線100%-200%的家庭，後者則通常不具有請領食物券的資格(Nantz, 2016)。

解決美國孩童貧困問題主要的政策包括「食物券」、「兒童租稅抵減」（Child Tax Credit，CTC）、。「薪資所得稅特別減免」（Federal Earned Income Tax Credit, EITC）(Nantz, 2016)，後兩者為以退稅方式補助有孩童家庭的托育費用(Rachidi, 2017)。其中，食物券政策讓1000萬人脫離貧窮，其中包括500萬孩童(Nantz, 2016)。更重要的是，「補助營養援助計畫」更使食物券領取者陷入食物匱乏危機的機率降低了13%(Shaefer & Gutierrez, 2013)。

(三)改善家庭整體經濟

「補助營養援助計畫」能讓其在租金與房屋貸款上，減少落後繳款7%的危機。而在民生經濟上，領取食物券的家庭也能減低落後繳款水電瓦斯費15%的危機，同時避免讓其陷入醫療經費不足困境達9%(Shaefer & Gutierrez, 2013)。食物券政策能顯著的降低低收入戶經歷財務困難危機。

(四)提升營養水準與促進健康

2017年，參與「補助營養援助計畫」、領取食物券的人口高達4200萬低收入工作的家庭，食物券政策提升其營養水準與增進健康(Carlson & Keith-Jennings, 2018; Jensen, 2019; Ziliak, 2018)。由於「補助營養援助計畫」的領取者必須按月去超市領取經過政府營養師規劃後的食物，不管是鮮奶、起司、雞蛋、麥片、蔬果、果汁等，領取手冊都會標示各項食物卡路里與營養內容，領取者必須按照其飲食分配去超市領取食物。同時，他們也需不定期去計畫中心聆聽各種健康飲食教育推廣課程、學習如何省錢購買到健康的食物，這些政府管控的方式都能逐漸讓領食物券的家庭獲得長期良好的健康管理、促進飲食均衡營養(Carlson & Keith-Jennings, 2018; Jensen, 2019; Ziliak, 2018)。

(五)減低醫療成本

糧食匱乏會直接導致慢性病的產生與生病的風險，「食物券政策」直接降低人們在醫療花費上的成本(Board, 2018)。根據Carlson與Keith-Jennings（2018）研究顯示，有領食物券的低收入戶者比起沒有領食物券的低收入戶者在一年中更能節省1,400美元的醫療成本，將近25%。而對於有領食物券的低收入高血壓患者比起沒有領食物券的低收入高血壓患者更節省了2,700美元的醫療費用。而對於有領食物券的低收入心血管疾病患者比起沒有領食物券的低收入心血管疾病患者更節省了4,100美元的醫療費用。

五、川普總統對食物券政策的改革

川普上台後，致力於經濟發展，將社會福利預算不斷縮減(Aisch & Parlapiano, 2017)、降低對低收入戶的各項經濟扶助(Thrush, 2018b)，而食物券政策也受到波及，其中包括下面三項變革。

第一，轉變發放食物的方式。川普將「補助營養援助計畫」的預算刪減超過30%。川普政府新計畫決定透過直接發放義大利麵餐盒、麥片、防腐食品與罐頭等方式給食物券領取者，而將原本按月給予電子卡金錢費用降低一半，讓領取食物券者能於各類政府規定之食物商品中自行選擇喜愛的食物，包括新鮮的魚、肉、蔬果、鮮奶、蛋等只剩下一半金額。這個川普新的計劃不再考量給予食物券領取者充足的營養，因為顧慮到營養與食物變化，就會花費更多預算(Board, 2018)。儘管川普稱這個收穫餐盒（Harvest Box）的政策能為農業生產者帶來更有效的販賣與較好的營收，但民主黨人士卻認為這會給食物券領取者更多限制，也讓零售業大量失去販賣食物券產品的利潤(Thrush, 2018a)。而且，許多專家抨擊這項新計畫，且認為食物券領取者值得比領餐盒更好的待遇(Dempsey, 2018)。

第二，增加必須工作的申請條件。2018年1月份川普簽署一份新的「農業法案」(farm bill)，6月21日眾議會通過該草案(Baime, 2019; Bowen, Elliott, & Hardison-Moody, 2018)。儘管後來眾議院推翻某項對食物券領取者必須工作之要求條件，但是川普仍將該規定重新以行政命令方式來推行(Baime, 2019)。法案詳細內容一、包括預算每年從原本9,000萬增加到1億390萬元。二、增加「補助營養援助計畫」與「勞動力投資法案」新的合作關係(Workforce Investment Act, WIA)，強化領取食物券者在勞動市場中的參與。三、在「勞動力投資法案」計畫中心成立一個新的職訓機構，稱為「勞動力夥伴」（workforce partnerships）。該機構限定食物券領取人每周不得少於20小時的職業訓練。四、增加監督人系統，協助食物券領取人尋找工作、成為學徒、或是扶助其工作。該政策預估會造成75萬人因為實在找不到工作而失去領取食物券資格。

第三，改變領取資格門檻。目前川普政府將重新將降低通貨膨漲率（inflation rate）預估的數值，並將此數值應用在調整貧窮線的標準，讓貧窮線標準會逐漸升高。目前家戶四口的領取食物券者貧窮線門檻在年收26,000美元。每年政府會根據「消費者物價指數」（CPI）去調整通膨造成的物價波動，再更動貧窮線門檻。而現在新的政策考慮使用「連鎖加權物價指數」（chained CPI）來解決這個變更問題，「連鎖加權物價指數」假定當物價上漲時，消費者會去逕行去購買其他替代性較為便宜的產品，已達到總體消費仍與之前相同的消費水準。有些經濟學家認為「連鎖加權物價指數」比「消費者物價指數」更為精準預估貧窮線標準。Douglas Holtz-Eakin經濟學家認為設定貧窮線的標準應該要加通貨膨脹率列入考量，才能計算較為精確(Fessler, 2019)。但是許多反貧窮團體如全國婦女法律中心（National Women's Law Center）的Melissa Boteach,認為這項措施將導致有許多原為低收入戶家庭者不再具有領取社會福利的合法資格(Fessler, 2019)。不少專家認為這項措施將使得越少人能達到低收入戶補助合格領取的標準，同時讓領取食物券人數越來越少(Karni, 2019)

六、結語

「食物券政策」施行從1969年以來，參與人數不斷上升，預算金額也逐年提高，在2001年與2007年農業法案通過擴增「食物券政策」之後，直到歐巴馬政府時期，參與人數、預算、福利津貼達到巔峰，每年都增加160%的參與人數(Caswell et al., 2013)，參與人口從1969年低於500萬人，到2012年，已經超過4,600萬人，相當於每7個美國人中就有一個是食物券的領取者。這項政策促成經濟成長、也改善中低收入戶的民生經濟、降低食物匱乏危機、減輕醫療成本、提升貧困孩子的營養水準、更讓窮苦孩子可以平安健康成長到成年。

不過，在川普政權時代，「補助營養援助計畫」新增受僱工作為領取資格門檻，也規劃改變貧窮線標準、轉變食物發放的方式，目前「補助營養援助計畫」參與人數不斷下降，預算也逐漸下滑，不少專家認為該變革將造成貧困家庭與孩童之糧食匱乏、營養不足，亦讓美國社會陷入更嚴重的貧富不均狀態(Olen, 2019)。

參考書目

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