壹、前言
2020年一開始人類即面臨一場與病毒對抗的浩劫，而號稱世界最強大的國家—美國在這場浩劫中，成為西方國家病例最多的一國。於2019年12月底到2020年3月初，新型冠狀病毒在中國蔓延開來時，美國因技術錯誤、行政疏失、缺乏有效領導，並未在第一時間內及時在社區進行檢驗、預疫，且未要求可能感染人士自主管理或自我隔離等，導致疫情擴散不可收拾(Shear et al., 2020)。本文主要探討美國在新型冠狀病毒肆虐流行後所推動的聯邦紓困法案、新貨幣計畫、國防生產法之內涵。本文試圖回答三個問題:一、美國在遭逢新型冠狀病毒帶來大規模的感染人數與死亡人數之後所實施的金融法案內容為何？二、美國進行什麼新貨幣計畫以因應全世界各國經濟危機？三、國防生產法將如何改善新型冠狀病毒帶來的醫療設備短缺？
貳、聯邦政府之金融與財政政策
大企業從航空公司、大銀行、到中小企業美髮沙龍、指甲彩繪、酒吧、uber司機、旅館老闆等等都因為新型冠狀病毒蔓延而面臨著前所未有的經濟蕭條，該影響也讓數百萬的美國民眾突然失業(Casselman et al., 2020)。2020年3月5日之前，僅有20萬名失業民眾申請失業救濟金，這失業率是歷史新低的數字，而歷史新高的數字為1982年共計69萬5千人申請失業救濟金。3月25日美國勞動部(Labor Department)發布超過330萬名民眾需要請領失業救助(Romm & Siddiqui, 2020)，3月28日已達6,648,000 名失業人口(Thorbecke, 2020)，該失業人口數目創下美國有史以來的最高紀錄。
為了因應突如其來的經濟崩潰，美國聯邦政府分別制定了三項金融法案，第一項法案是於2020年3月6日川普總統所簽署的冠狀病毒防備和響應補充撥款法[1]（Coronavirus Preparedness and Response Supplemental Appropriations Act），又名為H.R. 6074，共計83億美元。第二項為家庭應對疫情援助法案（Families First Coronavirus Response Act），已於2020年3月18日立法(Lowey, 2020)，又名為H.R. 6201，總共有1040億美元，兩項法案共佔千分之五的國內生產毛額Gross Domestic Product，GDP），該經費為用來援助醫療照護、有薪病假、中小企業借貸與國際協助(International Monetary Fund, 2020; OECD, 2020)。
第三項金融法案為參議院2020年3月26日以96票贊成對0票反對、所通過兩兆多美元之新型冠狀病毒紓困方案（coronavirus relief package），稱之為新冠病毒援助、救濟和經濟安全法( Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，CARES)，又名H.R. 748，是為美國史上最高的經濟振興計畫，佔百分之十的國內生產毛額Gross Domestic Product，GDP）。這經費運用包括補貼美國個人與家庭(5600 億美元）、大財閥企業（5000億美元）、中小企業公司（ 3770 億美元）、教育與其他單位（ 437 億美元）、醫療及公衛體系（ 1535 億美元）、州政府與地方政府單位（3398億美元）、社會安全網（260億美元）(Snell, 2020)；以下茲分八個面向深入探究(Egan et al., 2020; Quinn, 2020; Snell, 2020)。
一、直接發給個人慰問金
就個人與家庭方面，只要年收入低於75000美元者，每個人均有一次性1200美元的補助津貼，已婚的家庭，每個孩子可以獲得500元的補助，家庭中如果有四個人（一對父母與一對子女），年收入低於15萬美元，就可以預計拿到3400美元。
二、擴大失業救濟金的領取金額與延長領取時間
就失業救濟而言，除了州政府持續對失業者提供失業救濟金以外，另有2600億美元為聯邦政府額外補助失業者之費用。亦即政府會提供更高的失業補助金，並且放寬認定失業者的門檻，每位合格的失業者每周可額外獲得600美元的聯邦補助金，並且持續四個月之久。例如，如果每位失業者目前全國平均獲得每週340元的失業救濟金，現在則可獲得每週940元的現金。此外，目前立法讓每位失業者額外增加13週的失業保險，並可透過州政府獲得延長領取失業保險之週數。關於自由業者或約僱工不適用於失業者之補助，如果他們突然因為新型冠狀病毒而失業，臨時大規模疾病流行的失業協助中心（Pandemic Unemployment Assistance program）將另有新的補助款項提供其補貼。
三、延長保稅期限
就稅收繳納方面，報稅期限延長到2020年7月15日。學生貸款則可放款，雇主可提供最高5250元之免稅學生還款福利（tax-free student loan repayment benefits），這意味著每位雇主都能在貸款金額方面協助員工，且員工可將該費用視為收入以外的經費補助。
四、提供資金讓中小企業與大財團借貸
就中心企業方面，政府補助借貸給低於500名員工以內的中心企業公司，其中分為三部分，第一為100億美元的緊急紓困費用，讓中小企業可以借貸，用來周轉、補貼立即性的營運成本。其二為寬恕貸款( forgivable loan)共計3500億美元，該項資金可由公司拿來維持繼續付薪資給員工、提供員工房租、購房抵押貸款、或債務等，讓員工持續有工作直到六月底。第三，尚有170億美元可提供中小企業持續六個月的借貸使用。該款項乃適用於已領取美國中小企業主管機關之小型企業署（Small Business Administration, SBA）之貸款補助者。
就大企業財閥而言，該法案將提供5000億美元的貸款給予這些企業度過財務危機，之後必須償還政府，例如該法案將提供航空公司的580億美元補助，協助航空公司繼續維持營運，並且支付員工薪資、福利等，這費用可細分三類，第一為最高250億美元提供乘客搭載服務、最高40億美元提供貨物運送服務、最高30億美元給航空公司承包商（airline contractors）。該法案規定，不論是川普總統、副總統、國會議員、所有國會成員等營運之公司企業均不得享有該項補貼。所有的聯邦經費補助必須有公共利益之需要才能申請與使用。
五、補助私人保險檢疫與強化公共衛生單位營運
就健康保險補助方面，該紓困法案將讓所有私人的健保都得以補助對新型冠狀病毒的檢測、疫苗施打、以及包括19項治療項目等免費措施。而在公共衛生方面的補助可分為七項：第一為醫院的補助，聯邦政府提供共計1000億美元提供各醫院回應新型冠狀病毒的所有醫療等相關費用。第二為社區健康中心的補助，該法案提供13億2000萬美元給社區中心立即額外津貼，讓其能為約2800萬名民眾提供各項公共衛生照護措施。第三為藥物獲得，該法案提供110億美元在新型冠狀病毒之診斷、治療、疫苗上，而美國食品藥品監督管理局（U.S. Food and Drug Administration，FDA）可優先獲得8000萬美元補助來研製新藥物。第四，美國疾病管制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC）可獲得43億美元。第五，退休軍官健康照護可獲得200億美元。第六，該法案重新授權美國遠距醫療（telehealth）中心，以延長所有線上醫生看診的服務。第七，聯邦政府提供160億美元給美國國家戰略儲備系統(Strategic National Stockpile, SNS)，以協助藥物籌措及其補給，這其中包含呼吸器、口罩、各項防護器材，並強化僱用大量的健康照護人員與研究人員，協助疫苗研發、疾病治療與快速確診檢測等。
六、擴增食物卷經費與補貼食物銀行
在社會安全網方面之補助共可分為下面兩部分。第一，在補助營養援助計劃(Supplemental Nutrition Association Program，SNAP)，即食物券法案（Food Stamp Act）上補助155億美元，這筆經費將用來負擔因新型冠狀病毒遭逢經濟困頓而新增之有資格申請者。此外，美國印第安原住民、波多黎各人民、北馬里亞納群島（Northern Mariana Islands）島民、美屬薩摩亞（American Samoa）居民則可獲得額外的食物卷聯邦經費補助。第二，食物銀行將有45000萬的聯邦經費挹注，主要提供給食物銀行與其他社區食物分配機構（community food distribution programs）。
七、協助地方政府與州政府共同抗疫
就地方政府與州方面，國會提供3398億美元給予各州與地方政府，其中的2740億美元是拿來針對特定新型冠狀病毒的控制、治療之經費，另外的1500億美元則是直接提供各州、地方政府、印地安原住民政府由於新型冠狀病毒個案太多導致在財政困窘、現金不足之因應費用(Reuters, 2020)。
此外，州政府之因應措施還包括擴張歐巴馬健保。川普時期多次打擊歐巴馬健保，其中有一條內容即改變醫療補助保險的投保條件，要求承保人必須要有工作與收入。不過，由於新型冠狀病毒帶來經濟大蕭條與失業率上升的情況，使得目前有十一個州政府與華盛頓特區已經允許失業工人開始註冊歐巴馬健保。這十一個州包括科羅拉多州、康乃狄克州、馬里蘭州、麻州、華盛頓州、佛蒙特州、紐約州、內華達州、加州、羅德島州、明尼蘇達州等，這些州在自己的健康保險交易市場平台開放讓經營小本生意家庭者、中產家庭者以及最近因為失業而喪失保險者，參與歐巴馬健保註冊(Sanger-Katz & Abelson, 2020)。
八、施行教育之寬貸政策
在教育方面之相關寬貸政策可分為下列四種，第一種為資金的挹注，其中包含社區發展聯合補助金(Community Development Block Grant, CDBG)可獲得50億美元的聯邦經費，另有130億美元是提供給從幼稚園到國小孩童之補助，140億美元為高等教育費用，53億美元讓孩童與家庭獲得立即性協助，諸如提供托嬰中心之費用等。其次，所有的聯邦政府之助學貸款不管是利息與本金全部都延緩到2020年9月30日再償還即可，不需要負擔任何罰則。第三種為工讀助學金（Work-study funds），即使因新型冠狀病毒而學校關閉，學生依然可以繼續領取工讀助學金的薪資。第四種為學籍變更，假如學生因為新型冠狀病毒而被迫中輟或是停止上學，這段中輟時期的紀錄將不會影響其未來申請聯邦佩爾(Pell Grant)助學金或是補貼貸款（subsidized loan）的請領資格。
上述的新型冠狀病毒紓困方案預計將會改變政府與民間私人機構的關係(Tankersley et al., 2020)。美國向來注重個體自由、強調州政府職權、主張私有市場自主管理，而該紓困方案代表聯邦政府將接手提供部分民間單位的員工薪水、提供資金以確保大企業與民間中小企業不會因此倒閉，這意味著聯邦政府將代替私有企業與民間公司處理薪資等財物，也象徵聯邦政府職權將深入民間企業的營運管理，並有實權控制資本主義、決定誰為輸家或贏家。這是21世紀以來，暨2008年經濟危機之後，政府第二次擴大權力控制與管理私有企業(Tankersley et al., 2020)。
參、其他貨幣政策之相關方案
聯邦準備理事會（聯準會）( The Federal Reserve System，Fed) 為了因應新型冠狀病毒疫情對經濟的衝擊，推出數項前所未有的計畫以緩解美國與各國經濟持續惡化，聯準會除了不斷購買各國央行拋售出的美國國債與抵押貸款證卷之外，並將允許170家外國央行和其他在紐約聯儲銀行擁有賬戶的國際貨幣機構將所擁有的美國國債兌換成美元(Timiraos, 2020)，意即除了印度、中國、沙烏地阿拉伯無法與聯準會互換額度之外，這些計畫能確保與聯準會建立互換額度的外國央行都不會出現美元短缺現象。此外，新興市場也能確保透過美元資產貨幣化抑制本國貨幣之貶值(Timiraos, 2020)。
面對借貸市場的崩潰、各公司債務上升，聯準會大量購買政府債卷以強化房市、穩定美國國庫長期債卷（Treasury bonds）市場(Smialek, 2020a)。聯準會史上首次宣布購買公司債卷，諸如最高風險的投資等級公司債( Investment Grade Corporate Bond )等(Smialek, 2020a)，聯準會準備好金錢等著大公司發行債卷，其主要目的是欲支持大公司財團之信用，避免其倒閉(Smialek, 2020a)。另外，聯準會亦承諾近期內將金援更多中小企業。
具體而言，美國中央銀行—聯準會，目前有下列三種重大措施因應。第一，聯準會已於2020年3月15日調降基準利率4碼，使之達到0%至0.25%目標區間(中央社, 2020a)。第二，聯準會於2020年3月15日開始重啟巨大的債卷購買計畫，將以7000億美元購入美國國債。更重要的是，聯準會提供了2000億美元在住房抵押貸款證券化(Mortgage-Backed Securitization，MBS)中(Smialek, 2020a)。這些經費主要用來購買國債、央行貨幣互換、回購操作、通過貼現窗口和緊急貨幣政策工具貸款(Federal Reserve, 2020)。
第三，聯準會依聯邦儲備法賦予之權利，推出六種新的機制來協助渡過此次經濟蕭條。聯準會於2020年3月17日所推出的第一項與第二項機制分別為商業票據融資便利機制 (Commercial Paper Funding Facility, CPFF) 和一級交易商信貸機制 (Primary Dealer Credit Facility, PDCF) 兩項新措施。商業票據融資便利機制乃為了提供業者「無抵押品」的短期流動性，緩解新型冠狀病毒對市場造成的壓力，此曾在 2008 年金融海嘯時所使用的特別信貸工具(羅昀玫, 2020)。而一級交易商信貸機制將提供隔夜和長期融資，期限不超過90天，從2020年3月20日開始發放，至少存續六個月，並可能根據條件延長。一級交易商信貸機制將使一級交易商能夠支持市場的順利運作，並使得企業和家庭方便貸款。
聯準會於2020年3月18日推出第三項機制—貨幣市場共同基金流動性機制（Money Market Mutual Fund Liquidity Facility），該機制將提供金融機構（如各大銀行等）最長1年的貸款，金融機構則可由美國政府公債等自貨幣市場共同基金購入的高品質資產作為擔保(中央社, 2020b)。更者，聯準會於2020年3月23日宣佈啟動第四項、第五項、第六項新機制—一級市場公司信貸工具（Primary Market Corporate Credit Facility, PMCCF）、次級市場公司信用機制(Secondary Market Corporate Credit Facility，SMCCF)、定期資產擔保證券貸款機制（Term Asset-Backed Securities Loan Facility， TALF）。
當病毒肆虐造成機場、旅館關閉、小型企業營運困難，許多業者需要經濟支柱才能存活，就會開始尋求借貸或是購買新的債務保險。隨著企業公司急需要現金周轉而不願意購買在外的企業債務（Corporate debt）之時，利息突然上升，更使得企業債卷變得異常高價而讓一般公司無法得以購買。為了強化企業債務市場，聯準會啟動兩個新方案，透過緊急貸款權（emergency lending powers）讓各公司得以安然著陸(Smialek, 2020a)。而其中一個方案為一級市場公司信貸工具（Primary Market Corporate Credit Facility, PMCCF）將開放給投資等級（Investment Grade）公司，並且提供四年的過橋融資（bridge financing），該機制同時允許購入債卷與擴展貸款（extended loans）(Smialek, 2020a)。一級市場公司信貸工具將會針對過橋融資延後六個月的利息繳納，且聯準會擁有自由裁量權可再繼續延長繳納期限。但是這項優惠是有條件的，這些公司不得回購股票或發放股息，因為這兩者都可能耗費現金(Smialek, 2020a)。而除了一級市場公司信貸工具以外，次級市場公司信用機制的成立(Secondary Market Corporate Credit Facility，SMCCF)讓聯準會能購債的標的，不僅包括公債、住房抵押貸款證券，還擴大至公司債、指數股票型基金（Exchange Traded Funds，ETF）—不過，只限於投資等級債券(劉祥航, 2020)。
最後，聯準會亦重啟2008年全球金融危機時動用的紓困工具定期資產擔保證券貸款機制（Term Asset-Backed Securities Loan Facility， TALF），目的是為了促進消費者貸款體系的流動性、協助紓解民間助學貸款、車貸、信用卡貸款和小型企業短期貸款償債壓力(Smialek, 2020a)。而且，聯準會宣布一份中小企業貸款專案（Main Street Business Lending Program），直接提供貸款給近期受各項隔離措施嚴重打擊的中小企業(中央社, 2020)。這三個機制將獲得3000億美元新補助款項開始運作(Smialek, 2020a)。聯準會透過這些機構的運作介入公債與房貸抵押債卷市場，全面性提供企業、家庭、地方政府等各單位相關金援。
除了上述三項措施之外，新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案將提供美國財政部(United States Department of the Treasury) 4540億美元給聯準會支援緊急借貸機制，提供龐大融資給美國借貸者(Martens, 2020)。身為銀行的最後貸款人的聯準會無法自行承擔實質的信用風險（substantial credit risk），預估其將透過這4540億美元的現鈔，能在市場上生出四兆的經濟，讓財政部與聯準會對股權（ equity）進行資金槓桿（leverage）(Robb, 2020)。原本聯準會能透過印鈔票來支援借貸，但是光印鈔票可能會造成信用危機，所以必須由財政部實質金援(Smialek, 2020b)。不過，由於聯準會預估多數借貸者會還錢，所以不需要全部支援所有的借貸。因此，只要財政部提供100億美元紓困，聯準會就能借出1000億的錢，運用以債養債的方式刺激經濟，而除了4540億美元是國會協助聯準會的部分，另外460億美元直接支援特定產業(Smialek, 2020b)。
肆、國防生產法之因應
2020年3月24日川普總統簽署的國防生產法（Defense Production Act）正式生效，這是韓戰過後美國總統首度以國防力量大量生產貨品(Colias, 2020)，而主要以生產呼吸器為主。川普原本希望全球10大呼吸機供應商之一的Ventec生命系統（Ventec Life Systems）與通用汽車（General Motors Co.）合作大量生產呼吸器，不過後來他對通用汽車生產能力感到相當失望，通用汽車本來預計能產出4萬台呼吸器，但卻又改口在4月底只能產出6000台，與政府討價還價(Colias, 2020)。各州州長與國會議員央求川普啟用國防生產法強致大量生產呼吸器與其他醫藥器材，不過川普認為以國家法律強制干預企業運作違背了美國自由市場的精神與共和黨小政府大市場之理念，所以一直拒絕啟動國防生產法。最後，他仍在萬不得已的情況下簽署該法，並且於2020年3月27日簽署總統備忘錄，要求通用汽車“接受、履行並優先處理”聯邦政府的當務之急，必須生產美國衛生及公共服務部（United States Department of Health and Human Services，HHS）所需要的呼吸機數量(Fogel, 2020)。而目前通用電氣 (GE-US)、3M (MMM-US) 和福特 (F-US) 亦聯手加速生產呼吸機和口罩等醫療物資，供應新冠病毒重症患者使用(林薏禎, 2020)。
國防生產法涵蓋指揮多樣性的部門、與相關當權機關團體。例如核發貸款給業者去擴充供給能力、控制一個公司產品的分配、要求企業優先接受生產政府指示產品，而不能生產其他公司所下的訂單(Kanno-Youngs & Swanson, 2020)。通常這條法律會用在戰爭或軍事中，國家軍隊可優越其他業者搶先獲得物資，就在川普簽署該法之後，聯邦調查局以違法該法為由（Federal Bureau of Investigation，FBI）逮補謊稱得到新型冠狀病毒、住在紐約布魯克林的費德明（Baruch Feldheim），並沒收他倉庫內上萬個外科手術口罩、外科醫療用太空服、以及其他相關醫療用品(Department of Justice, 2020)。此外，儘管該法無法讓聯邦政府完全掌控所有企業，但可足以讓政府有權傳訊公司機關、限期強迫業者服從提供貨品補給、控制該公司的分配物流、決定哪些貨品應去哪裡。儘管此法遭受到各業者大力抵抗反彈，川普政府仍將運用該法要求全美國大小公司企業快速製造、重新分配口罩、呼吸器、外科手術手套、外科防護衣、藥物等相關醫療設備與資源(Kanno-Youngs & Swanson, 2020)。
伍、結論
除了上述金融法案、貨幣法案、國防生產法將實質協助美國人民度過這次難關以外，聯邦醫療保險（Medicare）與醫療補助保險（Medicaid）也會負責所有新型冠狀病毒的檢測費用(Elder Law Answers, 2020)、擴增各項遠距醫療服務的看診補助福利、承擔所有住院費用(Verma, 2020)。且只要新型冠狀病毒的疫苗研發成功後上市，所有疫苗的施打費用也都會由聯邦醫療保險負擔(Verma, 2020)。由於未納保者將可能成為醫療風險最高的對象，部分因未實施歐巴馬健保之擴張醫療補助保險計畫（Medicaid Expansion）的州已經受到強烈抨擊，因其拒絕放寬健保資格、不接受醫療補助保險擴張，可能導致眾多未納保者受到劇烈危害， (McCausland, 2020)。除此以外，全民聯邦醫療保險（Medicare for all）之呼聲訴求亦達到九個月以來最高民眾支持率(Murad, 2020)。
美國聯邦政府斥資前所未有的經費協助金融業、各大產業、中小企業、醫院與健康照護機構、每個家庭與民眾等度過新型冠狀病毒所釀成的經濟衝擊與突如其來的失業，但是新型冠狀病毒無情肆虐，仍難以挽回眾多因染病而過世者之寶貴生命、家庭破碎、經濟蕭條。不過，就算這些資金可能只是杯水車薪，但卻可讓某些緊急需要金錢之家庭與個人獲得一絲希望。再者，雖然美國聯邦政府動用國防生產法要求相關民間企業大量生產呼吸器、口罩與醫療物資可能仍無法抵擋暴衝的確診病例與不斷上揚死亡人數，但是至少為目前仍在生死線掙扎的病患、辛苦的醫療人員、憂心忡忡的民眾帶來正面積極的協助與盼望。
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[1]法案全文https://www.congress.gov/116/bills/hr6074/BILLS-116hr6074enr.pdf
作者 黃芳誼 為佛羅里達大學社會學博士
