在香港爆發史無前例的管治危機時，林鄭月娥在10月16日頒布任內第三份執政報告。這份施政報告被認為乏善可陳，難以民眾的要求。根據香港民意研究計畫的調查，有六成半人不滿意今年的施政報告。有趣的是，這份施政報告可能同樣不符中央的要求。在施政報告正文的53個段落中，林鄭月娥政府隻字不提粵港澳大灣區——這個被官方稱為習近平的「親自謀劃、親自部署、親自推動」的國家戰略發展項目

林鄭月娥的這一舉動可能僅僅是為了避過政治風頭。在兩年前上任當天，她在習近平的見證下和廣東省和澳門政府簽訂大灣區框架協議，意味著這是中央交托給她的任務。儘管林鄭月娥如今已不太對大灣區著墨，但將香港「融入國家發展大局」，將港澳特區和珠三角九市重新包裝成大灣區仍是北京對港政策的大勢所趨。

究竟大灣區所謂何事？它會如何影響既有的中港關係？本文將闡述大灣區政策的三個面向，分析其如何助力中國邁向創科強國，又怎樣開啟北京對港新模式，以及它對香港青年人「人心回歸」的影響。

建立創科強國的區域基礎

大灣區的第一個面向是創科發展。很多人也許認為大灣區是專門為香港量身定做的政策，但其實更多是一個國家層面的規劃政策，針對的是南中國地區的發展瓶頸問題，而當下中國最需要的是創科發展。

廣東是中國最早開放的地區，乘著地緣和文化上的親近性，香港資本在80年代開始（包括香港的中資財團）北上投資，轉移本地的製造業，為中國加入全球資本主義奠定基礎。這種發展模式令香港與廣東達成某種分工：由廣東當地負責製造業，香港提供基建（碼頭和航運）和商業服務，結成中國南方的經濟引擎。

然而，這種華南地區內部的生產鏈網絡在2008年遇到挫折。廣東的製造業與過去東亞國家一樣，很依賴歐美市場的消費需求，尤其是借貸消費。當2008年金融海嘯席捲美國，美國的國內消費需求減少，令華南地區過去建立的生產鏈網絡受到衝擊，並自此困擾著廣東的發展。2008年，時任廣東省委書記汪洋就提出「騰籠換鳥」，推動產業轉型和升級，一方面滕走原有的勞資密集型製造業，另一方面引入先進製造業和現代服務業。在這種情況下，香港在2009年首次被寫入國際級的區域規劃文件——珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008－2020年）》，將香港定位為服務廣東的產業轉型。也是在這個階段，中國為彌補製造業的出口疲弱而大量投資於基礎設施，以基建帶動經濟，消費大量水泥和鋼材，而粵港融合亦配合國家發展的這一議程。在2009年，全長55公里的港珠澳大橋啟動，2010年則廣深港高鐵香港段開始撥款興建，當中都令中資工程公司獲益不少。

當粵港融合來到習近平年代，中國已經來到「數碼崛起」（digital rise）和「創科轉向」的階段。中國政府比以往更強大強調創新科技，希望保持經濟增長、建立強有力的管治和控制系統，以及在海外投射力量。在2015年，國務院頒布的《中國製造2025》，就看到中國感到雙重壓力的問題，既要面對其他發展中國家的競爭，又要面臨先進工業國家的挑戰。因此，中國提出從「製造大國」邁向「製造強國」的目標，努力爬升全球價值鏈階梯，落實到華南地區就是將珠三角的產業進一步升級，提高創新能力。

在這種情況下，我們看到大灣區作為習近平時代的粵港融合項目，最大的特點是強調創新科技。《綱要》的一大目標是「建設國際科技創新中心」，將大灣區「建成開放型區域協同創新共同體」和「全球科技創新高地和新興產業重要策源地」，儼如區域版的《中國製造2025》。大灣區的這個定位本身有相對的基礎，畢竟深圳在過去十年已孕育了多所創科企業，比如騰訊和華為，而珠三角一帶亦有足夠的生產鏈基礎。習近平所要做的，只是更加協調和統一的推進區內的創科進展。這個舉動在當前美國對中政策越趨強勢的背景下更加重要，因為中國可能面對歐美世界更加嚴格的科技封鎖，如同中興事件一樣。在今年5月，林鄭月娥就提及在目前中美糾紛的背景下，希望大灣區可以貢獻中國的「科技自主」，可見發展大灣區本身具有國家任務的中美競賽的意味。

融資場、「白手套」和「試驗地」

香港一直以來都強於金融貿易業見強，被認為創新科技發展落後，比如2017年創科只佔GDP 0.7%。不過，這並不代表香港身在其中並沒角色。在「國家所需，香港所長」的中港利益結構下，香港將在大灣區扮演融資場、白手套和試驗地的角色，而珠三角則提供創科轉化的生產鏈的場地。

香港的融資市場在全球名列前茅，過去曾以此協助國企和民企的「制度化」和「走出去」。在新形勢下，香港的資本市場則可協助中國創科企業的壯大。在2018年，香港交易所改變上市規則，對中國創科巨企量身訂造新規則。新例包括容許「同股不同權」的新興及創新產業公司和未有收入或盈利紀錄的生物科技公司來港上市。截止2019年上半年，已有X間中國創科企業來港上市。要不是逃犯條例掀起軒然大波，阿里巴巴也計畫在第三季來港上市，籌集至少100億美元。儘管隨著修例風波和全球經濟低迷的影響下，香港今年的上市數量恐怕會下降，但香港已創造制度條件，方便中國的創科巨企在籌集資金，變大變強。

另外，香港的角色還包括官方沒有明言的「白手套」和「試驗場」的功能。正如學者孔誥烽所言，美國對美的貿易受《美港關係法》保障，令香港可以享用獨立於中國的獨立經濟實體地位。這個政策令香港不像中國大陸地區一樣，受到美國對中國的敏感高科技術禁制。換言之，香港更容易取得美國的敏感高科技。儘管美國政府要求香港遵守條例，嚴禁把香港進入的美國敏感高科技轉口中國，但多個案例顯示香港成為盜取美國高科技的「白手套」，比如中國曾轉口香港入口的美國軍民兩用無人機。在中國仍然依賴歐美核心科技的情況下，相信北京正看中香港獨立經濟地位的「創科紅利」，以此推動大灣區的創科發展。

除此以外，香港在大灣區規劃中可以成為中國發展「智慧城市」的試驗場。智慧城市指應用雲端計算、人工智能、5G、物聯網等科技在城市管理上，包括公共服務和環境管理等。這個概念受到中國官方和創科巨企的推崇，令中國成為全球領先的智慧城市試驗場。在2017年，習近平提出，要加強人工智能與社會治理的結合，推進智慧城市建設，另一方面華為亦是全球創科巨企在智慧城市應用的領先者之一，先後在德國、義大利、塞爾維亞和馬爾他等國簽訂智慧城市合作協議。根據德勤的統計，2018年全球的智慧城市項目共有1000個，其中中國佔了500個。無獨有偶，香港政府亦在2017年推出《智慧城市藍圖》，希望把香港「打造成世界級的智慧城市」。儘管我們不能說香港發展智慧城市就是配合中國國家的策略，但基於中資創科企業在這個領域的領先地位，他們或能奪得香港智慧城市項目的很多合約，令香港成為中國對外輸出「智慧城市」的試驗場，亦意味著中國企業更容易掌握香港公民的個人資料。在中國，智慧城市和創科發展意味著利用個人資料加強社會控制，達到「數碼列寧主義」（digital Leninism）。在香港創科政策缺乏透明度和公眾監督下，一旦香港成為華為發展智慧城市的試驗地，很難不令人懷疑中共將這套模式輸出香港。

邁向小組治港2.0

大灣區的第二個面向指向一種新的跨境治理架構。根據基本法，香港的規劃事務屬於「高度自治」的內部事務，因此香港在回歸初期與國家規劃保持距離。不過，香港在曾蔭權政府時期已打開先例，首次寫進大國家的規劃文件，並一直延續到十三五國家規劃。大灣區與以往規劃不同的是，這次的國家規劃建立了一個新的跨境領導小組——粵港澳大灣區建設領導小組，成為北京第二個主理香港事務的領導小組。

小組治國是中國大陸極具特色的政治組織，意圖打破不同的黨內系統和行政架構的界線，由更高級的官員負責協調、集中決策。香港在主權回歸後，儘管分別有國務院港澳辦和中聯辦處理涉港事務，但級別和層次並不高，北京對港整體處於「積極不干預」的態度，並沒有領導小組處理香港事務。然而，在2003年香港爆發七一五十萬人大遊行後，從不作為演變成「有所作為」，其中一個政策就是成立「中央港澳工作協調小組」，由時任中共中央政治局常委、中央書記處書記曾慶紅擔任組長，統領港澳事務。

這個舉動開啟北京小組治港的1.0模式，令往後香港一些涉及中港關係的重大政治議題，都由該小組做最後決定。在2017年2月，時任港澳協調小組組長張德江和副組長就南下深圳，放話指中央政治局支持林鄭月娥。今年爆發反修例運動，小組組長韓正據報曾在6月12日後在深圳會見林鄭月娥，其後林鄭月娥宣布法例「暫緩」。另外，據報港府處理事件的對策亦要先撰寫報告交予港澳辦，再由港澳協調小組定奪。最近，小組更增添中共「刀把子」——公安部部長趙克志做副組長，相信與武警戒備香港情況有關。以上所見，正正看到小組治港1.0模式削弱香港的管治自主權。

如果說2003年七一大遊行衍生港澳協調小組的小組治港1.0模式，那麼雨傘運動後出台的大灣區建設領導小組就是小組治港的2.0模式，前者處理的是香港的重大政治問題，後者針對的是香港的城市規劃和「融入國家大局」的問題。根據公開資料，政治局第七常委、身兼港澳工作協調小組的組長韓正擔任「粵港澳大灣區建設領導小組」組長，副組長為廣東省「第一把手」李希和國家發改委主任何立峰，小組成員包括港澳特首、港澳辦主任、港澳中聯辦主任以及20多個中央部委參與。事實上，這種跨省市、跨部門領導小組在中國區域規劃並不罕見，比如「西部地區開發領導小組」和「京津冀協同發展領導小組」，但這是首次由區域規劃小組凌駕於香港的行政架構之上。

儘管林鄭月娥聲稱這個小組由她提出，而特首作為小組成員可以提意見、寫文件和提議程，但是這個小組有明顯的權力層次關係，香港方面只是成員，令人擔心組長和副組長可以由上而下指點香港的規劃事務。當中更大的隱憂是，香港特首本來已沒有舉行公眾諮詢港人對大灣區的意見，而小組更是黑箱作業，港人不可能知悉小組的討論過程，這勢必影響香港的規劃自主。今日中共在香港的重大政治問題已明確有最終裁決權，日後恐怕連城市規劃亦介入，畢竟習近平認為「發展是解決香港問題的金鑰匙」，中聯辦亦據報支持民建聯提出以收回土地條例解決香港房屋問題的方案。這些跡象都看到，中央或會更加積極主動地介入香港的規劃事務，當中正正是依靠這個大灣區領導小組傳遞命令和協調各方。值得注意的是，官方聲稱這個小組是

「一國兩制新實踐」，這其實亦變相承認小組違反一國兩制的原意，將國家規劃之手伸入香港之中。

培養新青年

大灣區的第三個面向是青年工作。香港青年一直令中港當權者頭痛，因為無論是雨傘運動和反修例運動，他們都是反對運動的主力。對此，中央的判斷是香港青年的上流和發展機會出了問題，解決之道在於開放大灣區的空間，「為港人特別是年輕人提供拓展事業的新空間、新機遇」。

過去二十多年，香港政府事實上已常規化撥款於香港青年北上交流、實習，但並沒真正令港青北上成為未來發展的主流選項。大灣區延續以往鼓勵港人北上的路徑，不過主題是更加針對地落在創業和創科上。落實在具體的操作層面上，這意味著珠三角九市運動式地興建針對港澳青年的創科園地。根據統計，珠三角九市至今起碼有30個針對港澳青年的創業園地，互相競逐港人進駐。這些項目不排除幫助部分港青實現創業理想，但不可否認的是部分項目有黨國的統戰色彩，以此吸納香港青年成為「愛國愛港」陣營的一員。換一個說法來說，大灣區的政策本身就開放了一些政治機會予香港的青年建制組織。2018年末成立的「大灣區青年總會」就是典型的例子，該組織與中聯辦關係密切，陳冬是該會榮譽贊助人，中聯辦協調部部長沈沖及青年工作部部長陳林則是該會的榮譽顧問，參加的成員包括青年民建聯、新界社團聯會等人，目標是推廣香港青年北上創業和交流。在目前修例風波席捲全港之際，中央正正需要從大灣區項目中發掘「愛國愛港」的青年作為樣板和榜樣，亦希望香港社會逐步形成「北上拉動力」。

撇除大灣區的政治吸納因素，這些雨後春筍的創業園地成效本來就成疑。根據過往針對台灣青年的創業園地，這些項目會造成資源浪費的問題，重複建設造成的問題是「創業園區什麼都有，缺乏的是人」的狀況。儘管中央政府和地方政府都投入很多，但真正成功的案例並不會太多，最後僅僅留著一些項目服務政治宣傳的需要。對主流的香港青年而言，社會運動孕育初香港認同，這些項目與其說促使香港青年的「人心回歸」，不如說是有助培養和挑選愛國愛港的青年，尋找願意「人心回歸」的青年。

結語

整體而言，習近平治下的大灣區國家規劃有三大面向，首要的面向是結合珠三角九市和港澳特區成為「創科共同體」，為中國邁向創科強國奠定區域基礎。無可否認，建立大灣區「創科共同體」或令部分香港企業受惠，但香港需要的是「有戒備的合作」。事實上，「創科共同體」可能釀成香港的自主技術轉移，令香港成為轉口科技的「白手套」，甚至成為中國輸出智慧城市的「試驗場」，令創科共同體成為「監控共同體」。這些問題都有損香港的利益，但在大灣區政策之下港府並不會正視和討論。

大灣區的第二個面向是將香港進一步納入進國家的治理系統。大灣區規劃催生了大灣區領導小組，這是中國的區域規劃小組第一次跨境在香港實施，也是北京繼「港澳協調小組」之後的第二個涉港事務小組，令香港邁向小組治港2.0 模式。香港的政治自主權已在當前小組治港1.0的模式下消失殆盡，將來香港的規劃自主權恐怕也在大灣區建設小組內受到削弱，令中央政府可以藉小組指點、介入香港內部的規劃事項。

大灣區的第三個面向是針對香港青年的政治認同問題，希望通過兩地交往、建立創業園地予港人創而促使「人心回歸」。這種模式事實上可能造成資源浪費的問題，令地方政府爭先投入資源，競逐香港青年。雖然項目或令部分創業青年受惠，但整體來說不會令主流香港青年產生積極作用。相反，他開創了政治空間予建制派的青年團體，令他們藉此發展、壯大自己。

在目前的修例風波上，大灣區在傳媒獲得的關注減少，但是大灣區始終是中國的國策，中港政府仍會繼續推動大灣區的規劃。發展具批判性的大灣區視野，將是香港公民社會不能或缺的一環。

參考資料：

1顧汝德(Leo F. Goodstadt)，2019，《失治之城—掙扎求存的香港》

2 吳介民，2019，《尋租中國：台商、廣東模式與全球資本主義》

3 朱凱迪，2018，《大灣區解決了誰的問題？》，台灣新社會智庫

4 Merics, 2019, China's Digital Rise Challenges for Europe

 

 

 

 

 

作者 林前 為自由撰稿人 關注中港關係