2017年12月，北約盟國土耳其不顧其盟友反對決定從俄羅斯購買S-400導彈防禦系統（Missile Defense System），且在2019年7月預備部署。對此，今年7月俄羅斯方強調，即便面臨美國制裁也不會停止原定的部署與轉移計畫。因此，我們想問為什麼美國未能與土耳其達成武器移轉協議（Arms Transfers）？ 為什麼土耳其不尋求通過武器貿易來加強與盟國的關係？ 即使武器出口國願意提供了競爭性技術，為什麼武器進口國仍然做出出乎預期的決定？ 於此關鍵問題是：為什麼土耳其沒有從盟國那裡購買最重要的武器系統？是什麼促使它做出這一決定？本文將以此問題切入，爬梳土耳其採購彈道飛彈防禦體系進程，並進而探討其背後邏輯。
一、土耳其的導彈防禦計劃
從時程上來看，土耳其的導彈防禦採購過程分為四個階段。 為了了解土耳其與俄羅斯之間的武器轉移協議背後的動機，我們先從探索土耳其在各個階段發展飛彈防禦能力的動機切入。
（一）採購飛彈防禦必要性的辯論：2009-2013年
土耳其的彈道飛彈防禦採購始於國內政策辯論。在此期間的主要辯論不是要從誰那裡購買武器，而是專注於土耳其是否需要採購該系統。也就是說，考慮到財務負擔，該項目是否合理。一些政策人士懷疑該項目不是基於土耳其的實際需求驅動的。 取而代之的是，他們認為正是操縱工業公司來通過遊說武器來獲利，從而強調了來自伊朗和俄羅斯的潛在威脅。同時也提出土耳其的武器採購政策缺乏民主和議會的審查將導致該國與鄰國的關係改善與軍事優先事項之間產生失衡。[1]從廣義上講，此辯論對未來的收購討論和政策結果並沒有產生決定性影響。 在此期間，儘管土耳其在努力推遲政府決策方面面臨強烈的國內批評，但擱置採購並不是當時的選項之一。
1.同盟關係
儘管關於土耳其是否必須在2000年代購買彈道飛彈防禦系統的說法不一，但很明顯，土耳其開始考慮購買美國、俄羅斯和中國的國防承包商的報價，因為它試圖購買至少價值10億美元的遠程導彈防禦系統。在導彈系統中，土耳其似乎對美國愛國者導彈系統更感興趣。
若我們深入探討美國與土耳其的雙邊關係，毫無疑問地在此期間，土耳其和美國在採購愛國者系統看起來達成協議，因為擔心導彈防禦問題會激起甚至惡化其他國家的敵意，兩國都公開宣布該系統並非針對任何國家。土耳其強調，「在愛國者系統與伊朗之間建立聯繫是錯誤的」，並且「我們既沒有感知到來自任何鄰國的威脅，也沒有針對它們的任何軍事或安全相關準備。」同時，美國也發表了類似的聲明，稱該計劃旨在保護盟國免受伊朗而不是俄羅斯的侵害。[2]在達成協議之前，美國與土耳其在這個時期的態度基調是一致的。
除了與其他國家的關係外，當一個國家考慮購買武器時，武器相容性也將是重要且有吸引力的選擇。鑑於路徑依賴優勢，土耳其是北約軍事同盟的成員，而且長期以來與美國保持著密切的軍事關係，因此當時土耳其有可能在隨後的幾年中繼續這種趨勢。此外，在第一次波灣戰爭和伊拉克戰爭期間，愛國者飛彈被臨時部署在土耳其領土上。因此，土耳其對愛國者係統的操作並不陌生。此外，土耳其同意於2011年在其領土上部署一套先進的美國雷達系統，並於2012年開始運行，這將是2003年以來華盛頓與安卡拉之間最重要的軍事合作。[3]從技術關注的角度來看，雷達位於北約導彈防禦體系內，通過這樣的部署可以增強土耳其自身和北約的防禦能力。[4]
2. 威脅認知
此一時期儘管緩解了與伊朗的緊張關係，但土耳其仍然認為伊朗的核計劃構成了威脅，並打算對沖潛在的未來威脅。為了應對伊朗中程和遠程導彈的潛在威脅，土耳其試圖從長遠來看增強其防禦能力。在此期間，我們可以從土耳其媒體的報導中看到，土耳其希望愛國者平台保衛本土免受伊朗襲擊，並將這一決定與美國建造導彈防禦系統的計劃聯繫在一起。
3. 國內推力：工業部門利益
如前所述，美國愛國者系統很有可能成為土耳其最可能的選項。就武器轉移契約達成後可能產生的溢出效應而言，土耳其工業可以生產愛國者零件，因此，它有很大的機會獲得出售至若干中東國家/地區高達10億美元的部分或全部訂單，這將進一步強化土耳其購買美國系統的動機。[5]
（二）購買中國系統的決定：2013 – 2014
然而情況從2003年開始產生變化。回顧採購談判過程，土耳其至少從2009年就開始有興趣購買具有一定水平彈道導彈防禦能力的新型遠程地對空導彈系統 遠程防空和導彈防禦系統（T-LORAMIDS）計劃。 2009年，美國批准了出售完整的愛國者系統、愛國者（PAC-3）導彈，以及其他增強型導彈以及各種相關設備的可能性。[6]
不論過去與美國的軍事合作的積累為何，土耳其在2013年都選擇了中國的地對空導彈防禦系統，而不是美國。土耳其當局最終拒絕愛國者系統的主因是美國製造商不願滿足土耳其對技術轉讓和產業合作的要求。[7]同時，儘管轉向中國，土耳其仍然擁有其他替代選項。其中，Eurosam系統排名第二，愛國者系統排名第三，而俄羅斯的Rosoboronexport系統則是被淘汰。[8]
然而，2014年，土耳其在西方盟國的壓力下，取消了與中國的協議，從而震驚了其他國家。 公平地說，土耳其在談判中並沒有給中國一個適當的時間。每當土耳其與西方之間有達成協議的機會時，土耳其都會推遲與中國的談判，這已經是第三次推遲。[9]從這點來看，中國有極高的可能性是被土耳其作為籌碼與其他替代選擇進行討價還價並遏制價格的籌碼。
1. 對外關係多元化
土耳其的這一決定即表明，與中國不穩定的關係，因為中國公司CPMEIC自1993年以來因疑似與巴基斯坦、敘利亞、北韓和伊朗等國家進行武器銷售和國防合作而被列入美國制裁名單。根據制裁規定，禁止所有美國個人和實體與CPMEIC開展業務。 [10]因此，土耳其若選擇中國無疑會破壞與美國的關係。然而同時，土為了展現其加強與中國關係的決心，土耳其強調上海合作組織將是加入歐盟的替代選擇，並以此作為與歐盟談判的籌碼。[11]
2. 中國系統的優勢
對於土耳其來說，自1985年以來就通過軍事採購的政策促進了國內武器工業的建設。從本質上講，土耳其的採購政策偏向於在當地發展國防項目。也就是說，為了發展國防工業，土耳其傾向於選擇需要國內工業進行聯合研究，開發並與自己的本土攔截器相容的公司，而不是以追求最先進的技術為優先考量。從這個意義上講，土耳其可能因此尋求一個更加「開放」的系統，技術轉讓將是決策過程中的首要考慮因素。
在武器供應商來看，美國的公司不太可能滿足土耳其對技術轉讓的要求。而中國的國防公司長期以來更願意將國防技術轉讓給第三方。根據土耳其的聲明，與其他供應商不同的是，中國提供了最具吸引力，價格最低的選項。重要的是中國也同意與土耳其共同生產。[12]此外，如果我們研究土耳其與中國之間的交易，這將標誌著中國有史以來最大的軍事出口銷售以及與歐洲國家的首筆重要武器合同，這可能標誌著中國有能力大幅進軍歐洲和中東武器銷售市場。[13]所有這些原因使與中國的契約成為有利的選擇。
在這裡，本文想了解在需求和供應不平衡的關係下，是否有更多的可能性達成協議，因為一方願意為贏得競標付出更多的犧牲。換句話說，需求與供給之間的平衡關係將如何影響結果。例如，如同2016年日本與澳洲澳潛水艇案一樣，日本更渴望與澳大利亞達成協議，因為日本想利用這次機會來展示解除武器出口禁令後其健康的國防出口市場。儘管在中國和日本這兩個國家，它們分別在競標中提供的靈活性都沒有幫助他們中標，但在接受者確定替代方案時應考慮這一因素。
3. 獨立外交政策
為了奉行更加獨立的外交政策，土耳其總理 ·埃爾多安（Recep Tayyip Erdogan）領導下的土耳其開始與西方保持距離。[14]儘管自冷戰初期以來土耳其一直在北約，但近年來與其他成員國的動盪關係仍然存在。為了使外交關係多樣化，土耳其表示，有機會從西方以外的體系獲得武器，將增強其自身的防禦能力並表現出獨立的象徵。此外，有七個或八個歐洲國家從俄羅斯購買導彈，這證明土耳其不是歐盟國家從其他國家購買武器的特殊情況。[15]
總之，驅使土耳其購買非西方系統的一個關鍵因素是奉行更加獨立的外交政策，以保護其領空並應對邊界以外的威脅，因為鄰國伊拉克和敘利亞的衝突日益加劇。就土耳其而言，它正試圖通過使其軍事合作關係多樣化和建立自立的軍事能力來追求獨立的外交政策，這是大多數國家的共同目標，但並非所有國家都能完全成功。這意味著許多國家仍將在很大程度上依賴其盟國，例如，像韓國一樣，它自1980年代以來也一直追求軍事自主能力，然而在討論2013年從美國部署飛彈防禦系統時，它幾乎別無選擇，只能跟隨美國的盟友。從「不想依靠盟國」到「採用其他制度」兩個政策選項的光譜來看，雖然都標註著軍事自主的意圖，但是國家可能不願承擔損害其與盟國關係的成本和風險，而選擇仍是維持與盟國的軍事合作關係，也因此從成本考量上來看，這兩種政策選擇之間存在差距。於此回到了本文關注的問題，是什麼導出了土耳其的政策選擇，並促使國家冒險做出與土耳其一樣的反擊決定？即使一個國家可能帶來可預見的成本和風險，是什麼決定一個國家放棄盟國提供的選項呢？
（三）偏好俄羅斯S-400系統：2015 – 2017
在進一步探討土耳其與俄羅斯之間合作的細節之前，以下簡要介紹土耳其與西方盟國的關係，以便充分了解土耳其向俄羅斯轉移的歸因。
土耳其在盟國如何處理土耳其的合法利益方面看到了完全不同的標準。從2015年8月開始，美國，德國和荷蘭根據對該地區低導彈威脅的評估，開始從土耳其撤出愛國者。對於土耳其而言，這一結果一點都不令人鼓舞。從土耳其的角度來看，它認為自己是北約最關鍵的成員之一，也是最東端的成員，因此土耳其認為他的安全利益需要得到更好的保護。然而，與北約之間存在認知差距。 最初，土耳其想要的不是離開談判桌，而是在其中爭取獲得更好的地位。
1. F-15戰鬥機議題
2017年，美國開始考慮是否必須採取進一步措施來阻止土耳其購買F-35，以此來阻止土耳其做出其他非西方國家的採購選擇。而這可能會很複雜，因為土耳其在製造業中扮演生產飛機至關重要的角色。具體來說，土耳其公司是部分F-35發動機部件的獨佔生產商，也是戰鬥機機身的二級生產商。此外，試圖取代土耳其的基地可能會導致整個F-35計劃遭到重大破壞。考慮到該系統對工業園區的重要性，即使美國阻止土耳其採購F-35，土耳其仍將允許土耳其公司繼續生產。[16]因此，F35的問題給美國和土耳其如何處理雙邊軍事合作帶來了更大的不確定性。
（四）向俄羅斯轉移：2017年至2019年
2017年7月，土耳其從北約或美國拒絕了該系統，而是購買俄羅斯的S-400飛彈防禦系統。2017年12月，土耳其為該系統支付了履行保證金，並與俄羅斯簽訂契約，同意於2019年在土耳其部署。[17]但重要的是，該協議還允許土耳其向其盟國傳達政治信號。儘管政策制定者經常說與俄羅斯的關係不能替代北約或歐盟，但收購的實際信息是要證明土耳其確實有替代方案。[18]
1. 兩手策略或是避險
儘管在2017年宣布了明確的向俄羅斯採購的傾向，但與此同時，土耳其還與美國和法國-意大利供應商討論了另一個飛彈防禦系統合作項目，展示了在這一問題上的兩手策略。 與俄羅斯的直接銷售不同，與Eurosam進行談判的目的是在土耳其開發和共同生產「國家防空系統」，Eurosam在歐洲為土耳其製造SAMP / T系統。[19]除飛彈防禦系統外，土耳其還大力投資發展其國內國防工業，其項目涉及戰鬥直升機、坦克、無人機與軍艦。[20]然而，土耳其表明所有這些行動揭示在購買與盟國系統不相容的S-400系統的過程中，也打算繼續與北約盟國合作關係。
2. 與俄羅斯和西方盟國的關係
關於促使土耳其轉向俄羅斯體系的動機，我們必須考慮雙邊關係的變化。實際上，在達成協議之前，土耳其和俄羅斯之間的雙邊關係還不夠緊密熱絡。換句話說，合作關係並不是標誌著互信積累的里程碑，而是更多的戰略關注。土耳其擊落一架已衝入土耳其領空的俄羅斯空軍飛機後，土耳其與俄羅斯之間的關係在2015年急劇緊張。另外，在土耳其的軍事擊落事件後，俄羅斯立即制裁土耳其。儘管在敘利亞戰爭中支持分歧雙方，但自那時以來，他們已經修復了彼此之間的聯繫。邦交正常化後，土耳其開始在敘利亞內戰中與俄羅斯合作。作為回報，俄羅斯逐漸取消了制裁，並允許土耳其於1月對敘利亞西北部的庫德民兵發起了跨境行動，進入敘利亞西北部。[21]顯然，土耳其和俄羅斯受到其地緣政治勢力的束縛，而這些勢力在整個歷史上都不相容。 自飛機擊落事件以來，俄羅斯和土耳其之間的外交關係有所改善，但是，俄羅斯在敘利亞的軍事行動仍然是土耳其官員的潛在隱憂。 例如，俄羅斯與敘利亞PYD / YPG團體的密切關係浮出水面，這一嚴峻的事實構成了重大的國家安全威脅，並由於土耳其與庫爾德工人黨恐怖組織的隸屬關係而對土耳其造成了地區不穩定。[22]從總體上看，兩國之間的協議不是加强两國關係的信號，而是雙方的戰略考慮下的結果。
購買S-400系統是土耳其計劃的一部分，因為庫德工人黨和Daesh恐怖分子在國內揮之不去的威脅以及敘利亞和伊拉克邊界上的衝突，這是土耳其擴大家強防空能力的理由。.[23] 面對這一問題，土耳其對北約盟國感到失望，因為北約不支持土耳其的反恐鬥爭以及在無法滿足其國防需求 。[24]此外，這些不滿還包括美國軍方對某些土耳其被視為恐怖分子的敘利亞庫德集團的支持，以及土耳其政府以試圖破壞其權威的罪名拘留美國福音傳教士安德魯·布倫森(Andrew Brunson)。[25]因此，土耳其國防工業的發展象徵了其與西方盟國以及跨大西洋的國防工業聯合體發展的意義。
3. 技術轉移問題
如前所述，西方國家國防供應商的失敗和不願滿足土耳其的要求是造成進一步實質性談判的最大障礙。 但是，俄羅斯在與土耳其共享技術方面也受到限制。 俄羅斯總統普京（Vladimir Putin）禮貌地拒絕了埃爾多安提出的將土耳其S-400採購升級為俄羅斯最新S-500系統的提議。 於此，無法確定俄羅斯是否會加深合作或繼續提供足夠的技術，以利用西方不願與土耳其盟友分享其技術的可能性。[26]就土耳其而言，我們可以看到，就技術轉讓而言，任何替代選擇都無法完全免除技術轉移可能要承擔的風險。
4.胡蘿蔔和棍子
有關F-35轉移的待解決問題仍未解決。 從土耳其和美國的國內因素來看，F-35是否將成為有效的討價還價籌碼仍然不確定。在美國，參議員，國防部長和工業公司之間存在矛盾。
參議員採取行動，通過在年度防務政策法案中包括制裁條款，並針對土耳其購買F-35的計劃制定了兩項條款，以阻止F-35向土耳其的轉移。於2018年5月通過的眾議院版《國防授權法》（National Defense Authorization Act, NDAA）將停止向土耳其出售所有武器，直到五角大樓分析兩國之間日益惡化的緊張關係。 同時，國防部長詹姆斯・馬蒂斯（James Mattis）不希望國會阻止F-35向土耳其的交付，因為他正在與國會議員合作，以確保防止F-35轉移的語言不會進入NDAA的最終版本。 [27]
同時，美國仍在試圖說服土耳其購買其係統。 實際上，美國洛克希德．馬丁公司（Lockheed Martin）一直在開發中型擴展防空系統（MEADS），並聲稱土耳其擁有相當發達的工業基礎設施，這可能為與土耳其土製攔截彈融合提供方便。 向美國出售愛國者仍然是美國的優先任務，因為這將使土耳其尋求購買俄羅斯系統的機率最小化。[28]在這種情況下，尚不清楚這些制裁將如何有效地發揮作用。
至於土耳其，F-35的問題無法迫使土耳其停止購買S-400，因為土耳其可能會尋求採購俄羅斯戰鬥機來補充其機隊。值得注意的是，如果土耳其同時在零件製造鏈中，俄羅斯將有可能了解F-35的重要信息。[29]因此，如果土耳其能夠留在F-35計劃中，就技術轉讓方面而言，它可以對俄羅斯施加影響力。 結果，F-35的問題可能會使原始的獲取討論變得複雜。
二、結語
從土耳其彈道飛彈採購的進程來看，我們發現區分是一次性採購還是一系列動機和參與者不同的發展是很重要的。在其中，土耳其的國內政治安全，以及區域動態和國際政治對其的影響也對最後的決策產生影響。一個重要的問題是，這僅僅是一個供需問題，還是有很多的安全戰略考量。因此，本文提出了一個問題：武器進口國為什麼要獲得某種武器，是什麼促使其做出決定？
在土耳其的決策過程中，我們可以歸結出四個主要的因素：（1）威脅感知； （二）與他國的關係；（3）技術考量；（4）國內推動因素。所有這些因素在採購談判過程中都不會總是出現，或是產生預期的結果。而且我們可以看到，某些時候的某些政策結果並不代表一個國家想要傳達的真實信息。取而代之的是，它可能被偽裝成一個國家用來積累影響力以進一步達到其最終目標的臨時工具，或者只是作為討價還價的籌碼。
土耳其在彈道飛彈防禦體系的採購，有兩個重要的啟示。首先，路徑依賴並不一定會影響武器採購決策。當我們討論武器採購時，路徑依賴是一個重要的概念。由於武器系統高度複雜，並可能與其他不同組成部分整合在一起，因此不能否認，武器進口國傾向於從與之配合的出口商那裡購買武器。否則，進口商可能會承擔調整系統的額外費用。從這個意義上講，在過去的十年中，美國一直是土耳其最大的供應國，因此應該預期它會產生一定的影響。然而，最終，在土耳其的案例中，沒有任何依賴路徑依賴的政策結果或考慮，這可能會導致路徑依賴可能是有條件的影響。在土耳其的情況下，路徑依賴不會對決策結果產生重大影響。
第二，與以往大多數武器轉讓工作集中於出口商相反，武器進口國在武器轉讓中也可以起決定性作用。常規武器系統中的武器轉讓對國際安全至關重要。而大多數武器轉讓評估都只集中在供應商一方，而沒有從接受方或需求方的角度進行評估。具體而言，大多數相關工作已將武器轉讓作為一個獨立變量進行了探討，它導致了外交政策與其他相關行為的因果關係，例如人道主義安全，權力競爭或國際衝突（Sherwin，1983； Neumann，1995； Blanton，2000； Cassady Smaldone，2002； Lansford，2002； Miller，2004； Erickson，2013）。該文獻隱含的假設，即擁有關鍵武器的強國將決定其對武器轉讓的影響。然而，還沒有徹底研究進口國如何做出武器轉讓決定。
本文關注武器轉移的性質和行為變化的擴散和影響。僅研究武器出口國並不能揭示武器轉讓的全部情況，也難以剖析武器轉讓決策的實質以及成功交易的可能性。 顯然，在這種情況下，土耳其是可以改變原始賽局（game）的進口國。儘管我們可以看到美國一開始確實扮演重要的角色，但是土耳其為其盟國創造了談判影響力。因此，我們可以看到武器進口國的重要性，並且它們在重複的互動中不僅扮演著積極的角色。如果確實存在接受者的模式，則需要回答這種模式如何改變原始成本和武器轉讓中所包含的利益。
參考文獻
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[5] “Raytheon Touts Local Benefits in Turkish Missile Defense Bid,” Space News,. June 20, 2011.
[6] “U.S. Trying to Sell Turkey Patriot Missiles to End Spat Over Russian S-400 Purchase,” The Drive,. July 16, 2018.
[7]“Patriot not an alternative for S-400 - Turkish officials,” Ahvalnews,. July 16, 2018.
[8] Aliriza, B. and Brannen, S.J., 2013. Turkey Looks to China on Air and Missile Defense?. Center for Strategic and International Studies, 8.
[9]“Why Turkey Chose, and Then Rejected, a Chinese Air-Defense Missile,” Defense One. February 3, 2016.
[10] “US-sanctioned Chinese firm wins Turkey missile defense system tender,” Reuters. September 26, 2013.
[11]“Why Turkey’s Buying Chinese Missile Systems,” The Diplomat,. September 30, 2013.
“Why Turkey Chose, and Then Rejected, a Chinese Air-Defense Missile,” Defense One,. February 3, 2016.
[13] “Why Turkey May Not Buy Chinese Missile Systems After All,” The Diplomat,. May 07, 2014.
[14]“Why Turkey’s Buying Chinese Missile Systems,” The Diplomat,. September 30, 2013.
[15]Aliriza, B. and Brannen, S.J., 2013. Turkey Looks to China on Air and Missile Defense?. Center for Strategic and International Studies, 8.
[16]“Turkey to continue manufacturing F-35 components through 2022, Pentagon says,” Daily Sabah, June 30, 2020.
[17] “Turkey defiant on purchase of Russian S-400 anti-missile weapon,” Defense News,. July 11, 2018.
[18] “Why is Turkey buying the Russian S-400 missile defence system?” Defense News,. Jul 11, 2018.
[19] “Turkey defense minister announces timeline for S-400 deployment, ” Defense News,. October 26, 2018.
[20]“Turkey, Russia sign deal on supply of S-400 missiles,” Reuters,. Dec 29, 2017.
[21]“Turkey defense minister announces timeline for S-400 deployment, ” Defense News,. October 26, 2018.
[22] “Why Turkey might buy Russia's S-400 defence system,” Aljazeera,. March 23, 2017.
[23]“Why Turkey Chose, and Then Rejected, a Chinese Air-Defense Missile,” Defense One,. February 3, 2016.
[24] “Patriot not an alternative for S-400 - Turkish officials,” Ahvalnews,. July 16, 2018.
[25] “Patriot not an alternative for S-400,” Ahval,. July 16, 2018.
[26] “Allure of Domestic Arms Drives Turkey Toward Russian Missiles,” VoA News,. Jul 19, 2018.
[27] “Senate moves to block F-35 transfer to Turkey,” The Hill,. June 21, 2018.
[28] “Why did Turkey Choose the S-400?,” Defence IQ,. Oct 15, 2018.
[29] “Can the US use the F-35 to shoot down Turkey’s S-400 acquisition?” The Defense Post,. July 27, 2018.
作者 徐圓媛 密蘇里大學政治系碩士
