美國兩黨經濟政策基調自1970年代後，長期以來涇渭分明。共和黨主張自由貿易、消除各形貿易障礙，刪減政府支出(特別是社會福利部份)，同時以減稅來鼓勵工商發展；而民主黨則主張增加政府支出以推動民間投資意願，加強本國勞工保護，對自由貿易基本上採保留態度。2016年川普當選可謂是這項分界的反轉，其當局對國際自由貿易的限縮，及國內產業(無論是否具國際比較利益及發展前途)的保護，在「美國優先(America First)」以及「讓美國再度強大(Make America Great Again)」口號中毫不隱藏的展現出來。

拜登政府上台的時機，可謂自1930年代全球經濟大蕭條以來，美國政局面臨內外前所未有的挑戰與困局。城鄉差距加大、階級對立、種族衝突、貧富不均，在武漢肺炎爆發後加深加劇；例如，2020年川普所贏得2,500個郡佔全美國民所得的30%，而拜登獲勝的600 個郡則佔全美國民所得的70%。聯邦政府公共債務總額佔國內生產總值的百分比，由2017年第一季的104% 升至2020年第四季的127.3%，同期聯邦債務餘額已破27兆美元。而這還不含3.7兆美元州及地方政府債務。而美國在川普執政之下，常將兩國交往當作商場交易或私人關係，走向單邊主義與孤立主義，也讓中國、俄羅斯有在國際組織呼風喚雨的機會。

首先我們回顧近年來美國國際貿易活動的變化。表一為美國2017至2020年主要貿易伙伴國及進出口總值。每年雖排名略有所變化，但過去四年前七大主要貿易伙伴國均為中國、墨西哥、加拿大、日本、德國、南韓、與英國。受到發動貿易戰與COVID-19疫情的影響，美國在2019及2020年國際貿易總值均呈衰退，特別2020年出口總值衰退超過二千億美元，約是2019年出口值的13%，造成國民生產毛額 (GDP) 衰退1%，對美國當年經濟打擊甚巨，儼如壓垮川普選情的稻草之一。

以國家別而言，在2020年前十大對美入超國為中國(入超值3,108億美元) 、墨西哥(1,127億美元) 、越南(697億美元) 、德國(573億美元) 、瑞士(567億美元) 、愛爾蘭(559億美元) 、日本(554億美元) 、馬來西亞(317億美元) 、台灣(299億美元) 、以及義大利(295億美元)。而前十大對美出超國為荷蘭(出超值181億美元) 、香港(161億美元) 、巴西(117億美元) 、阿拉伯聯合大公國(117億美元) 、澳大利亞(91億美元) 、英國(88億美元) 、比利時(67億美元) 、巴拿馬(51億美元) 、智利(27億美元) 、以及巴哈馬(26億美元)。

以上數字當中透露出美國國際貿易全球區域差異以及相互依存的微妙關係。美國出超國多為歐洲及中南美國家，對單一國家出超金額也與入超金額無法相比，似乎顯示出美國生產產品相對東亞國家缺乏競爭力。由於美國對中國有高科技的出口限制，其出口均透過香港轉運至中國，也造成中國可藉美國先進科技食敵之糧，對美國(乃至全球無國家補貼的)製造業養虎貽患；在美中對香港問題的角力中，這又成為中國的軟肋。

新任美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）在美中貿易議題上，認為川普政府策略上仍屬守勢，暗示美國未來可能會擬定讓美國、勞工、產業及盟友更加靈活的政策目標，來提升競爭力，增添攻勢手段，並以世界貿易組織體系與盟友施壓策略，運用補貼等誘因以降低美國對中國進口的過度依賴。

此外，表一中顯示台美貿易逆差的情況在疫情下更為嚴重，台灣對美國出超值由2017年167億美元及2018年156億美元，上升至2019年231億美元及2020年299億美元；在未來近二年(2021及2022年)因台灣相較世界其他國家受疫情影響較低，且台幣升值影響計價，台灣對美國貿易逆差預計更為擴大。在對美貿易平衡上台灣政府實應提出有效對策，避免此議題成為兩國關係的絆腳石。

回顧川普執政的四年期間，實行貿易保護主義，目標是通過實施關稅，產業補貼，進口配額或其他限制措施，保護國內產業免受外國競爭。川普認為外國試圖通過既有的貿易協定來占美國便宜，這對美國的傷害大於對美國的幫助，他尤其視為北美自由貿易協定（NAFTA）係美國人失業的罪魁禍首。其任內最重要的國際貿易議題之一是與中國的貿易戰。為了鞏固他的「美國優先」政策，他在2020年對中國徵收了一系列進口關稅，估計總額達4,600億美元，這些關稅主要針對鋼鐵（25％的進口關稅）和鋁（10％的進口關稅）等，影響大量產品，包括大自太陽能電板，家電，小至鋁箔等。此外，在2020年10月中川普政府宣布對另外18個國家/地區徵收鋁傾銷關稅，這些進口鋁材的價值20億美元。其中德國的關稅稅率最高，從52％到132％不等。

加重關稅的最終負擔者其實是美國人而非外國廠商。首先，增加關稅將導致價格上漲，生產成本提高將反映在消費者身上，美國的通貨膨脹壓力將增加。在勞動市場，美國更可能得不償失。根據研究指示，這些關稅在鋼鐵業固然增加了1,000個工作機會，但在製造業卻損失了近75,000個工作，如飛航業、飛機製造和飲料業會因金屬成本的增加，受到這些新關稅的進一步影響。最明顯的一個反彈例子是擁有300萬個會員、共和黨長期盟友兼金主美國商會（The U.S. Chamber of Commerce）就主張尋求自由、公平貿易，強力反對增加關稅，稱川普政府破壞過去建立的經濟進步。商會透過比對各州進出口產品與歐盟、加拿大、墨西哥關稅報復清單逐步分析，商會認為掀起全球貿易戰打擊美國消費者的消費力。而共和黨長期盟友兼金主美國商會這些憂慮在表一中可一窺端倪。2019年，美國製造業陷入衰退，而備受川普吹捧的中國貿易戰略最終導緻美國製造業出口下降。

回顧川普國際貿易對美國經濟的影響，表二詳列美國2019年主要進口品項總值及百分比。其中前四大項：電腦及電子相關機械、電機設備、汽車車輛、以及礦物燃料石油幾佔總進口值的一半。而這前三大進口品項都屬技術密集層次較高之產業。

為更深入了解其結構及趨勢，表三分析美國2019年前四大項主要進口品項總值及其較2018年度變化。總體而言，大多數的進口物細項皆較前一年呈衰退，這與川普的貿易戰有直接相關；其中金額較大且跌幅明顯者為：電腦零件及配件     (衰退率30.6%)、電話手機系統設備(8.4%)、以及原油(18.7%)。前兩者與全球電腦電子產品因資訊供應鏈的重新建構有密切關係，後者則起因美國自2010年代中期石油不僅已可以自給自足，還可以外銷。

另一方面，渦輪噴氣發動機(成長金額24.3億美元、成長率16.9%)、半導體製造機械 (19.6億美元、 22.7%)、以及太陽能二極管及半導體(24.1億美元、 27.1%)則為進口成長最多的品項。從半導體業來看，5G通訊、人工智慧(AI) 發展的大趨勢已銳不可當，換了執政黨也不會改變，更徨論美國政府以現行科技業競爭情況，不可能對中國讓步。而台、美、日合作所形成完整的半導體供應鏈，可讓中國多年追趕不上；2020年底台美簽署經濟繁榮夥伴對話備忘錄，當中最優先合作項目就是半導體。當此美中關係進入戰略對手狀態，台灣應加強與美國技術及人才合作。此外，雖汽車進口金額僅成長 0.6%，但總金額達1,795億美元。若考慮技術高度相通的貨車進口大幅成長，電動車、自動駕駛車輛及相關產品之未來性，其前景亦不可小覷。

相較川普，拜登較重視促進貿易而不是限制貿易，藉多邊對話與傳統盟邦更緊密的貿易關係，但也將加強安全與國防合作，包括英美貿易協定，重新商議歐巴馬政府時代與11個國家協商環太平洋夥伴協定(TPP )。但畢竟是民主黨執政，拜登勢必得照顧過去四年被川普政府忽略打壓的工會。這是由他任命的勞工部長沃爾許（ Martin Joseph Walsh）可見一端。此君任職波士頓市長之前是工會領袖，擔任市長後對勞工保障亦不遺餘力，但又能顧及資方需求，故波士頓亦為全球重要的產業創新中心。日後拜登政府在擬訂貿易與其他經濟政策（如重大投資）時，勞工工會的意見可能會形成重大的影響力。

拜登對美國不公平的貿易的國家，例如貨幣操縱，反競爭傾銷或貿易補償，採取更加積極的執法行動，制裁不公平的貿易行為。加強與盟邦聯繫合作，禁止各種濫用勞工，違反人選，或虐待動物行為，建立更自由開放的貿易體系，致力於推動為美國的工人可以提供更好的環境與機會。總體目標為促進美國出口和增長及取消上限的關稅或貿易障礙，為美國勞工增加就業機會。拜登當局同時需解決鋼鐵，鋁，光纖以及造船等產能過剩問題，並與中國政府談判解決這一難題。而通過由環太平洋合作夥伴關係與南美和北美國家重新談判經貿關係，又有一套並處理美中對抗相關地緣政治問題，並建造第二軌供應鏈。

拜登有可能修正貿易擴張法(Trade Expansion Act of 1962)中第232條國際貿易調查 (Section 232 Investigations)決定是否徵收國家安全關稅當中，有關鋼和鋁的關稅部份。條約修正後將大大改善與中國、歐洲和日本等國家的商業關係，有利於使用這些產品作為生產原料的美國製造商，以及報復性關稅所損害的出口商。並在短期內引導商品價格下降，刺激個人和企業的消費。

拜登的貿易政策亦與其產業與環境人權政策息息相關。許多共和黨人一向不相信全球氣候變化，川普亦曾多次稱之為騙局(hoax)。拜登則宣示「貿易政策與氣候變化目標不再分開」，將利用貿易政策對碳密集進口產品徵收碳稅或進行配額。針對氣候變化投資清潔能源，至2025年規模將達到2兆美元，長期目標是美國到2050年實現淨零排放。由於中國已成為世界上最大的碳排放國，他的政策將不僅阻止中國補貼煤炭出口和外包污染，亦將通過關稅和稅收採取行動，阻止中國將污染外包給其他國家，進而促成全球禁止補貼石化燃料。此外對補貼和國有企業、勞工保障和人權條款將有更多更高的規定，作為美國對外貿易談判的條件。此將直接影響與美國對外貿易關係與對美貿易工商業者之全球佈局，值得相關公司及政府部門注意。

值得一提的是拜登政府許多涉外官員不僅理論與實務兼具，且深諳亞太事務。例如新任財政部長葉倫(Janet Yellen) 曾任美國聯邦準備理事會主席與副主席、舊金山聯邦儲備銀行總裁兼執行長(該行與亞太有密切業務往來)、總統經濟顧問委員會主席等要職。踏入政界前曾任教於哈佛大學、倫敦經濟學院、與柏克萊加州大學經濟學教授。其夫婿為2001年諾貝爾經濟學獎得主阿可洛夫(George Akerlof)教授，可謂一門菁英。前述戴琪上任前為眾議院首席貿易顧問，任內成功平衡勞工工會、環保團體、企業遊說人士、及川普政府等各方要求，協助擬出納入強化保護勞工與環境條款，讓參眾兩院各黨議員通過，溝通協調能力備受肯定。加上曾於中國任教，中文流利，瞭解中國社會。新任總統經濟顧問委員會主席勞斯(Cecilia Rouse)上任前則為普林斯頓大學公共與國際事務學院院長，專長為勞動經濟學。又如協調亞洲事務的坎貝爾(Kurt Campbell)，其夫人為現任聯邦儲備七位理事之一、曾為麻省理工學院經濟學教授的布雷納德(Lael Brainard)，其亦曾在財政部曾擔任助理部長，主管業務包括亞太經合組織(APEC)，夫婦皆對亞洲的經濟非常瞭解。不難看出經貿關係將是美國亞太戰略事務的重點，外交手法亦更細緻。

由於美國製造業空洞化嚴重，拜登競選訴求「全由美國工人製造的美國製造”」(Made in all of America by all of America’s workers)，可視為其產業政策主軸。拜登政府計劃於四年內以3,000億美元加速的研發投資，不僅可創造300萬個或更多的優質就業機會，確保關鍵技術上維持全球領導地位，其對抗中國以國家資本發展「中國製造2025」的競爭動機，更不言自明。其細項包括成立的國家衛生研究機構，增加國家科學基金會、能源部、新成立的衛生高級研究計劃局（ARPA-H）、國防高級研究計劃局（DARPA）、以及對大學的科學研究補助金。新的突破性技術研發計劃可將投資直接用於支持美國競爭力的關鍵技術---包括5G、人工智慧、先進材料、生物技術、和環保智慧型車輛。

以内憂外患形容拜登登板執政的時空背景，應相當貼切。如何對內重建美國人的互信、與對自由民主制度的信心，對外重新建立美國在自由世界的領袖地位，再再考驗拜登其領導力。不同於前任川普財經官員來自華爾街或商界，拜登回歸到傳統至政學兩棲的菁英份子中覓才；加上其為在政壇打滾近半世紀的識途老馬，對財經官員知人善任，不致像川普執政期間冒然插手貿易政策。美國過去四年證實，靠實行貿易保護主義、提高關稅、產業補貼、進口配額、或其他限制措施，來扶助本國勞工與製造業根本不可行的。美國新政府已「反求諸己」，擬訂以高科技、創新、環保為主軸打造新經濟政策。而這些投資計劃，不僅給美國製造業新的機會，也是國際廠商，特別來自美國新戰略定義下的盟友，創新投資的機會。台美經濟繁榮夥伴對話備忘錄的簽署，為台灣有優勢的乾淨能源、電網、電信基礎設施、半導體等尋求國際合作及擴展的機會，就是一個很成功的例證。

作者 邱萬鈞 為美國波士頓東北大學教授(Northeastern University)

 

年度	2020			2019			2018			2017
排名	國家	出口	進口	國家	出口	進口	國家	出口	進口	國家	出口	進口
所有國家	總計	14,316	23,366	總計	16,455	24,985	總計	16,641	25,428	總計	15,468	23,429
1	中國	1,246	4,354	墨西哥	2,564	3,581	中國	1,203	5,395	中國	1,304	5,056
2	墨西哥	2,127	3,254	加拿大	2,927	3,197	加拿大	2,987	3,185	加拿大	2,824	3,000
3	加拿大	2,554	2,704	中國	1,066	4,522	墨西哥	2,650	3,465	墨西哥	2,430	3,140
4	日本	641	1,195	日本	747	1,436	日本	750	1,426	日本	677	1,365
5	德國	578	1,151	德國	603	1,275	德國	577	1,259	德國	535	1,177
6	南韓	512	760	南韓	569	775	南韓	563	743	南韓	483	712
7	英國	590	502	英國	692	632	英國	662	608	英國	563	531
8	瑞士	180	748	法國	378	574	法國	363	525	法國	336	489
9	台灣	305	604	印度	344	577	印度	331	544	印度	257	486
10	越南	100	796	台灣	312	543	義大利	232	547	義大利	183	500
11	印度	274	512	荷蘭	512	298	台灣	302	458	台灣	258	425
12	愛爾蘭	96	655	義大利	238	572	荷蘭	494	246	巴西	371	294
13	荷蘭	455	275	越南	109	667	巴西	395	312	荷蘭	422	177
14	法國	274	430	巴西	431	309	愛爾蘭	107	575	愛爾蘭	107	488
15	義大利	199	495	愛爾蘭	90	618	瑞士	222	411	瑞士	217	360