低信任治理下的香港：從訂水事件看新威權制度的公共治理困境

自《港區國安法》實施後，香港政治制度經歷顯著轉型，由「一國兩制」走向「愛國者治港」的新治理格局，新聞自由與立法監察受到衝擊，公共治理能力面臨挑戰。本文以2025年「訂水事件」為案例，探討在新聞監察能力下降、立法制衡失效、公務員文化轉變等因素下，公共治理出現舞弊與資訊封閉問題。

本文結合案例分析、歷史比較及國際指標，指出舊香港以新聞自由和制度制衡揭露問題的優勢，對比新香港新聞環境受壓、立法監督缺失導致治理質素下滑。數據顯示新聞自由與治理透明度持續退化。

主要發現為：新威權與制度主義交織下，香港陷入「低信任治理循環」，監察失靈引發舞弊，削弱市民信任及治理效能，威脅長遠社會穩定。本文旨在揭示制度轉型帶來的風險，深化對半威權體制的理解，並提出應對新聞自由與問責倒退的政策建議。

從「一國兩制」到「愛國者治港」的制度轉型

自1997年主權移交後，香港在「一國兩制」框架下享有較高自治權，包括獨立司法、新聞自由及立法監督。但自2019年反修例運動後，中央推動根本性轉變。2020年《港區國安法》、2021年選舉制度改革及「愛國者治港」推行，改寫政治體制，削弱了新聞媒體、民間監督和立法會的制衡功能。

此轉型不僅是法律調整，更涉及治理文化與權力重分配。資訊透明與問責機制減弱，公務員從專業主義轉向政治忠誠，媒體空間收縮、反對聲音被邊緣化，形成「低透明、低問責、高集權」的新治理格局。

本文聚焦在這樣的制度環境下，新聞自由受限、立法監督缺失、公務員文化改變是否導致政策腐敗與問責不足，對香港未來治理質量與穩定性帶來何種影響。

「訂水事件」的警示

2025年曝光的「訂水事件」揭示制度轉型帶來的治理挑戰。一家名為「鑫鼎鑫有限公司」的企業中標多項政府瓶裝水合約，卻被揭發提交虛假文件且無實際營運能力。雖性質類似2015年「鉛水事件」，但兩者的制度反應卻大不相同。

2015年鉛水事件引發媒體深度報導、立法會跨黨派追責和廣泛公眾討論；而2025年訂水事件媒體報導簡略，立法會無強烈質詢，部分部門甚至選擇自行訂購以迴避風險，呈現出「軟對抗」和消極應對的治理態度。

此現象反映制度環境深刻變化，「訂水事件」成為揭示新治理模式下政府決策、資訊透明及媒體監督功能弱化的重要案例。

從新聞自由到制度制衡的轉變

1.新聞自由與媒體生態

近年香港新聞自由持續受壓，媒體集中化、政府干預與自我審查加劇，特別在2020年後，多家獨立媒體如《立場新聞》、《眾新聞》被迫關閉，削弱了資訊透明與公共監督。學界普遍認為廣告壓力與所有權集中使新聞內容趨於保守。

2.立法會與制度制衡

2020年之前，立法會曾具一定制衡功能，反對派透過質詢與拉布影響政策。但2021年選舉改革後，議會由親建制派主導，監督功能實質喪失，僅餘形式問責（Ma, 2022）。

3.公務員文化轉變

香港公務員原以專業中立為本，自2020年起強調政治忠誠，推行宣誓制度，導致行政文化趨向保守與政治化。根據治理信任理論（Nye, Putnam），這將削弱政府正當性與政策執行力。

治理理論視角：民主與威權之間

制度變遷與治理效能息息相關。為剖析香港制度轉型下的公共治理困境，可從五大理論入手：民主治理、制度主義、新威權主義、媒體政治經濟學與治理信任理論。這些觀點有助解釋如「訂水事件」所反映的制度性失效與信任危機。

一、民主治理理論：制度品質的基本要求

民主治理理論強調有效治理的三個核心原則：資訊透明、責任機制（accountability）與權力制衡（checks and balances）。Robert Dahl（1971）在其「多元民主」理論中指出，民主體制的基礎是公民可以自由獲得資訊、質疑權力並透過制度管道影響決策。而Guillermo O'Donnell（1998）則區分了「正式民主」（electoral democracy）與「實質民主」（delegative democracy），主張若制度缺乏實質問責，即便保留選舉制度，也不構成真正的民主治理。

將此理論應用於香港，舊香港雖非完全民主體制，但透過活躍的新聞媒體、相對獨立的立法會與專業化公務員體制，實現了一定程度的責任政治。然而，近年立法會功能萎縮、媒體空間收窄、公務員行政自主權受限，皆意味著民主治理的基本條件遭到侵蝕，這也為「訂水事件」中資訊閉塞與監察失效埋下結構性根源。

二、制度主義：制度設計如何塑造行為

制度主義（New Institutionalism）認為，制度不只是規則的集合，更是塑造個體行為與偏好的結構性力量。Douglas North（1990）指出，制度為行為提供誘因與約束，而當制度設計不良，將導致尋租、舞弊與治理失能。March與Olsen（1989）則強調「制度邏輯」（logic of appropriateness），意即個人行為往往依據制度內部的規範與文化期望，而非單純的功利理性計算。

以此觀之，香港「訂水事件」中企業濫用虛假文件、政府監管機制無力發現問題、部門選擇自行採購規避風險，皆非偶發，而是制度誘因與約束改變下的結果。制度上缺乏有效監察機制與問責鏈，造成治理結構出現「破口」，鼓勵了機構與個體行為的權宜主義與責任逃避。

三、新威權主義：形式民主與實質集權的結合

Levitsky與Way（2010）提出「競爭性威權主義」（Competitive Authoritarianism）概念，形容一種看似保留選舉與部分自由空間的政體，實際上透過操控法律、限制新聞、打壓反對力量來集中權力。這種體制的特徵包括：反對聲音被系統性排除、媒體受控、選舉失去公平性、立法機關淪為橡皮圖章。

新香港的制度特徵與上述描述高度吻合。雖然立法會仍存在、新聞媒體仍運作，但反對派被全面清除、媒體受嚴格監控、政府政策缺乏制度性質詢與審查。這使得「訂水事件」未能及時被揭發與處理，並非單一事件，而是源自整體體制「實質威權化」的結果。威權體制下，資訊控制與政治正確取代了治理透明與責任問責，導致政策品質下降與民間不信任加劇。

四、媒體政治經濟學：新聞自由與資訊控制的結構分析

Herman與Chomsky（1988）提出的「宣傳模式」（Propaganda Model）強調，媒體內容的產製受制於五個「過濾器」：媒體所有權、廣告收入、新聞來源、負面回饋機制與反共意識形態。在資本主義與國家力量交織的背景下，媒體傾向自我審查與避免報導對主流權力有威脅的議題。

在香港，媒體生態自2019年起出現劇變，獨立媒體關閉、編輯政策轉向保守、記者自我審查加劇，使公共事件報導變得零碎與片段化。在「訂水事件」中，即使事件具有重大公共利益，亦僅有極少媒體進行跟進與調查報導，反映新聞監察功能已大幅削弱。這種新聞自由的衰退，使政府失去了外部監督的壓力，也使公眾資訊權受到侵犯，破壞了整體治理結構的透明度與反應力。

五、治理信任理論：信任如何影響政策效果與制度穩定

治理信任（Trust in Governance）理論強調，公眾對政府的信任感是政策執行與社會穩定的基礎。Putnam（1993）在研究意大利地方政府時發現，社會資本與制度信任相輔相成，信任高的地方政策效率也高。Nye（1997）則指出，當政治制度被認為缺乏誠信、透明與公平性時，公眾將出現「制度性不信任」，導致合法性危機與服從意願下降。

香港自反修例事件以來，政府信任度持續低迷，加上傳媒與立法機構失能，使民眾對公共政策抱持高度懷疑。「訂水事件」中，多個政府部門選擇自行採購水源以規避中標廠商，正反映內部信任機制的崩解。當政府機關本身都對制度缺乏信心，意味著治理邏輯已從「依法行政」轉為「自我防衛」，這正是治理信任崩潰的徵兆。

六、綜合分析框架：從制度轉型到治理失效的邏輯鏈

綜合上述五大理論，可以建構一個解釋香港治理退化的分析模型（如下圖示意）：

制度轉型（政治集中）
→ 媒體自由與制衡機制弱化
→ 資訊透明度下降與外部監察失效
→ 制度誘因改變（尋租與責任逃避）
→ 治理失誤（如訂水事件）
→ 公眾信任進一步下降
→ 惡性循環與體制合法性侵蝕

這樣的分析框架能有效說明「訂水事件」並非單一舞弊個案，而是體制性變化所導致的結構性結果。透過理論分析，我們得以看清制度變遷如何具體影響個別行為，並形塑整體治理文化。

從制衡到服從：舊香港與新香港制度環境的比較分析

香港的制度環境，自1997年回歸以來經歷多次變動，但近年來的變化幅度與深度尤為劇烈。從「一國兩制」下的高度自治走向「愛國者治港」的新治理邏輯，不僅重塑了選舉制度與官僚文化，也改變了新聞自由、資訊公開與問責機制的運作方式。本文透過對比2015年「鉛水事件」與2025年「訂水事件」，分析舊制度與新制度在公共治理上的表現差異，並結合國際指標數據，從量化與質化兩方面進行制度比較，最終透過理論分析指出香港制度轉型對治理品質所造成的衝擊。

一、鉛水事件與訂水事件：制度反應的對比分析

1. 2015年鉛水事件：制度制衡的實踐範例

2015年鉛水事件揭發於公屋鉛水含量超標，迅速引發社會震盪。在短短數日內，傳媒（如《明報》、《蘋果日報》、《有線新聞》）進行深度調查，並持續追蹤水管供應商、承辦商與政府監管單位的責任歸屬。立法會隨後成立專責調查委員會，多位非建制派議員提出緊急質詢並要求問責。事件最終導致房屋署高層受壓、涉事承辦商名譽受損，並促使政府檢討水務工程的監管流程。該事件展現出制度內多元力量運作的機制，包括新聞揭弊、議會追責、公務員接受審視，形成一個相對完整的問責循環。

2. 2025年訂水事件：制度疲弱與問責缺席

相比之下，2025年訂水事件雖涉及多個政府部門、龐大金額的採購合約，卻未見同等程度的公共關注與制度回應。僅有少數傳媒初步報導該中標公司「鑫鼎鑫」提供虛假文件，但後續報導明顯減少。立法會亦未主動展開調查或召開公聽會，僅有個別議員提出溫和質詢。據報導，多個政府部門在得悉問題後選擇自行訂購瓶裝水，顯示政府內部監管機制未能有效運作，且缺乏跨部門協調與應對能力。

兩事件的對比，顯示制度環境的轉變不僅降低了監察強度，也削弱了政府對外部壓力的回應能力。制度的「問責生產鏈」在鉛水事件中曾經完整運作，在訂水事件中卻顯得支離破碎，反映出新制度下公共治理的警訊。

二、新聞自由與立法會制衡能力的變遷

1. 媒體環境：從多元監察到自我審查

香港的新聞自由過去長期被視為亞洲的典範。根據《無國界記者》（RSF）的排名，香港在2002年曾高居第18位。但自2014年雨傘運動以來，新聞自由空間逐年縮小，2021年起加速下滑（詳見表一），至2024年已跌至第148位，與新加坡（第126）相近。

年份	香港新聞自由排名（RSF）	關鍵事件
2002	18	初次評估，表現亮眼
2015	70	鉛水事件期間，自由度仍高
2020	80	國安法立法前夕
2022	148	《立場新聞》《眾新聞》關閉
2024	148	傳媒報導明顯自我審查

自《港區國安法》實施後，新聞報導傾向避開敏感議題，揭弊功能明顯弱化。媒體政治經濟學指出，廣告市場集中、政府施壓與編輯層的政治風險考量，使媒體難以承擔長時間調查報導的成本與風險，直接影響公共事件的曝光度與問責壓力。

2. 立法機構：從對抗到合作性議會

立法會在2010年代曾發揮一定的制衡作用。以鉛水事件為例，當時由多名民主派議員組成的特別委員會對政府提出多項問責建議。但2021年選舉制度改革後，所有候選人需通過「資格審查」，反對派全面被排除，立法會組成變為高度同質化。議會文化亦由對抗式轉為協調式，質詢趨向「建議式支持」，而非實質問責。

以下表格反映立法會的政治組成變化：

年份	非建制派席次 / 總席位	備註
2012	27 / 70	多次發動調查、拉布
2016	30 / 70	曾阻撓多項預算案
2021	0 / 90	全數親建制派
2024	0 / 90	無公開反對聲音

這一制度轉變削弱了立法會的監督能力，使其在政策失誤與政府採購問題上難以發揮制衡角色。

三、國際指標對香港制度變遷的量化觀察

從國際數據來看，香港在制度質量、政治自由與新聞透明度方面均出現明顯下滑。Freedom House 評估香港的「政治權利與公民自由」總得分由2015年的63/100下跌至2024年的41/100，分類為「部分自由」國家邊緣。該機構明確指出，新聞自由、司法獨立與選舉公平性為主要下滑因素。

與之相比，新加坡與匈牙利作為兩個制度上接近香港的新威權體制，在新聞與政治自由評分上亦展現類似趨勢（詳見表三）：

地區	2024年 Freedom House 分數	備註
香港	41 / 100	新聞、選舉、法治皆受損
新加坡	48 / 100	傳媒集中、反對黨受限
匈牙利	43 / 100	媒體收編、法院干預頻繁

這些指標不僅提供國際比較依據，也凸顯香港正從一個「部分自由社會」邁向「威權混合體制」，其中制度透明、外部監督與政策問責已難以運作。

四、學理解釋：制度變化與治理品質的邏輯關係

透過本文所建構的理論架構，可以對本文觀察到的制度變遷進行系統化解釋：

1.民主治理理論角度：舊香港擁有相對獨立媒體與議會制衡，使政府需對外部壓力作出回應（如鉛水事件）。新香港則因問責與透明機制萎縮，使政策錯誤無法及時揭露與修正。

2.新威權主義角度：香港制度轉型並未完全取消民主形式，但實質上的集中權力、打壓異議與控制資訊，符合「競爭性威權」政體的定義，導致制度內部缺乏自我修復機制。

3.制度主義角度：制度誘因與行為規範已發生根本變化。過往制度鼓勵揭弊、調查與負責，而現行制度反而強化了政治正確、回避風險與保持沉默的行為模式。

這些學理解釋有助於我們理解「訂水事件」為何在制度上難以引發有效回應，其背後並非單一失誤，而是制度設計與誘因扭曲所致。

從鉛水到訂水：見證新聞自由退潮與制度問責崩解的治理轉折點

本文通過對鉛水事件與訂水事件的比較，清楚揭示香港制度環境的質變。從新聞自由的削弱、立法會的失效，到國際指標的惡化，香港逐步遠離以透明、問責與多元監督為基礎的公共治理模式，進入一種「形式民主，實質集權」的新政體樣態。這一轉型對公共政策品質、公眾信任與制度合法性產生深遠影響，並為後續「訂水事件」的個案分析與理論驗證提供清晰背景。

訂水事件與新香港制度症候群：問責、透明與監察的失效分析

「訂水事件」是2025年一宗引起社會關注的政府採購風波，儘管涉及的是一項常規性飲用水供應合約，事件卻揭示了在制度環境轉變下，香港公共治理體系的問責機制、資訊透明度與行政監察能力均出現了結構性斷裂。本文將重構事件經過，並從理論層面分析其制度性意涵。

一、事件背景：鑫鼎鑫合約與投標爭議

根據《香港01》於2025年8月的報導，一家名為「鑫鼎鑫有限公司」的公司，獲得政府總額高達5,294萬港元的合約，負責為港島及部分離島的政府辦公室供應桶裝飲用水**，品牌為「鑫樂觀音山」。

事件爭議點出現於兩方面：

1.廠商授權問題：內地生產商回覆傳媒查詢時明言，從未授權「鑫鼎鑫」投標或代表其品牌參與香港政府項目。換言之，「鑫鼎鑫」在未經授權的情況下成功中標，涉嫌違規申報。

2.公司實體可疑：記者多次前往「鑫鼎鑫」報稱的公司地址查詢，卻發現該地址大門緊閉，無人應門，亦無清晰商業登記或標示，疑似為「空殼公司」。

這類高金額政府合約出現申報不實、監察失效的情況，引起社會對政府採購制度公正性與審批機制的廣泛質疑。

二、新聞報導與公共反應：媒體「限縮報導」的實例

儘管事件涉及金額巨大，且關乎公共健康與制度誠信，但在主流媒體中的報導極為有限。除《香港01》進行初步揭發外，《明報》、《東方日報》、《大公報》等傳統報章大多僅以政府聲明為主，未見進一步追查「鑫鼎鑫」背景或政府審批程序的責任歸屬。

媒體反應的有限性與沉默，顯示出近年新聞自由衰退對資訊公開與公共監察的嚴重影響。相較於2015年鉛水事件期間媒體積極報導、挖掘承辦商背景與政府應對，訂水事件幾乎未引發主流討論，呈現以下三種「限縮狀態」：

• 議題冷處理：媒體未將事件設定為社會焦點議題；
• 報導形式化：內容多以轉載政府聲明為主，缺乏追問與評論；
• 資訊非對稱：公眾對事件細節理解有限，未能形成壓力促成問責。

這類現象可由第二章所述的媒體政治經濟學解釋——在政治審查、編輯壓力與商業風險交織下，傳媒傾向自我審查，迴避具風險的揭弊性報導。

三、公務員反應與「軟對抗」現象

根據《香港01》報導以及後續社交媒體流出的內部訊息，部分政府部門在得悉「鑫鼎鑫」爭議後，並未依正常投訴或檢舉機制處理，而是選擇以部門經費「自行改訂其他供應商」的桶裝水，試圖避開與該公司的交易關係。

這種行為雖避免直接損害使用者利益，卻也反映出制度內部監察與反饋機制的瓦解：

• 部門橫向缺乏通報機制，無法整體協調應對；
• 審批層級反應遲緩，基層以「自行其是」方式應變；
• 避責心態上升，官員傾向低調處理、避免捲入醜聞。

四、學理解釋：從制度到治理的多重病理

1. 制度主義視角：結構性誘因失效

根據制度主義理論，制度設計應該為參與者提供穩定的行為規範與正向誘因。在本事件中，從投標審批到內部通報的每一環節均未能發揮應有功能。正如North 所言，當制度失去執行與懲戒力時，「尋租」與「規避責任」便成為最具誘因的策略。

2. 新威權主義視角：象徵性問責與資訊操控

Levitsky 與 Way 描述「競爭性威權」的特徵之一，是資訊流通受限但民主形式仍被保留。本案中，政府以「內部程序問題」回應公眾質疑，但從未有高層官員被問責或接受質詢；立法會亦未主動設立特別調查委員會。問責形式存在，但無實質效能，構成典型的象徵性治理（symbolic accountability）。

3. 媒體政治經濟學視角：公共資訊市場失靈

媒體未能發揮第四權功能，意味著「公共資訊市場」的失靈。Herman與Chomsky在其《宣傳模式》中指出，當媒體過度依賴政府與資本，新聞將成為「過濾後的產品」，事件的社會成本被外部化，而真正應被問責者則因缺乏輿論壓力而得以免責。

五、治理警示：制度穩定性的結構性挑戰

訂水事件揭示的不僅是一次個別合約審批的錯誤，更深層次的是整體制度在轉型後失去內部監察與外部壓力的制衡結構。這種治理失衡將導致：

• 政策品質不穩定化：缺乏有效反饋機制，錯誤難以糾正；
• 官僚文化消極化：公務員因政治風險轉趨保守，主動性下降；
• 民間信任侵蝕化：社會難以從媒體與制度獲得清晰真相，對政府不再抱有糾錯期望。

如果這一趨勢持續，香港可能逐漸陷入治理信任的「慢性流失」，而非一時的危機爆發。正如Putnam 所強調的，制度的信任是治理效果的基石，而信任一旦崩解，便難以透過技術性調整回復。

新聞受控與制衡失靈：訂水事件中的制度危機縮影

「訂水事件」作為新制度下的代表性案例，清楚展示了從新聞自由退化、制度制衡削弱，到行政文化保守化的連鎖效應。其結果不只是一次採購漏洞，更反映出一個制度性治理失效的警號。

透過制度主義、新威權主義與媒體政治經濟學三種視角，我們得以理解這宗事件並非偶發，而是整體制度轉型背景下的結構性結果。這將為下一章的國際比較與理論驗證提供堅實的經驗基礎。

治理縮影大觀園：香港的新角色與全球威權巡禮，從新加坡管媒體到東歐倒退不落人後

本文透過國際案例比較，將香港的制度與新聞自由變化置於更廣泛背景下分析。選取新加坡、波蘭與匈牙利三地，探討其在媒體控制與制度轉型上的經驗，以驗證民主治理與新威權主義理論在香港的適用性。並結合 Freedom House 與《無國界記者》（RSF）等指標，進行治理結構的質性與量化對比。

新加坡的媒體控制與商業尋租(Commercial Rent-Seeking）[1]

新加坡以「競爭性威權」著稱，政治上保留有限選舉，媒體管控嚴格。政府透過法律與行政手段嚴密監控新聞報導，獨立批評聲音受到限制。媒體多由國營或親政府機構主導，且廣告市場受政府影響，造成新聞報導趨向官方立場。商業尋租行為在政府採購及重大基建項目中存在，但由於反腐機制和行政效率較高，治理風險在一定程度上被抑制。

新加坡的經驗顯示，雖然新聞自由受限，透過制度設計仍可維持一定程度的公共治理能力。但同時，媒體管控不可避免地削弱了監督功能，限制了公眾參與與政治多元性。

東歐：波蘭與匈牙利的民主倒退與媒體收編

波蘭

自2015年執政的法律與正義黨（PiS）推動多項法律改革，重組公共媒體機構，將其變為政府的宣傳工具。波蘭國家廣播公司（TVP）及其他公營媒體管理層由政府直接任命，新聞內容偏向執政黨立場。獨立媒體因經濟與法律壓力受到嚴重打擊，記者面臨威脅與騷擾。

司法獨立受損，憲法法院及司法委員會受到政治干預，限制司法審查權力。立法機關因執政黨長期多數席次，缺乏有效制衡。

匈牙利

在總理奧班·維克多領導下，政府設立「匈牙利媒體委員會」，由親政府人士主導，嚴控廣播電視牌照及媒體監管。公營及多數私營媒體被「國家化」或傾向政府立場。反對派媒體受制於廣告封鎖、稅務調查等財政壓力，獨立媒體生存艱難。公民社會與異議聲音被邊緣化，政治多元性大幅下降。

波蘭與匈牙利的民主倒退呈現政治權力集中、監督機制弱化、媒體自由受限的特徵，與香港「愛國者治港」政策下媒體與立法監察功能削弱的情形相似。

媒體控制與政治監督比較表：新加坡、波蘭、匈牙利、香港

項目	新加坡	波蘭	匈牙利	香港
政治體制類型	競爭性威權	民主倒退中	民主倒退/威權化	一國兩制下高度集中
媒體所有權	國營/親政府媒體主導	公營媒體國有化，獨立媒體受壓	多數媒體「國家化」，親政府集團控制	親中媒體占主導，獨立媒體被打壓或解散
媒體監管方式	法律與行政審查，政府影響廣告市場	政府任命媒體主管，干預內容	媒體委員會由親政府主導，控制發牌	國安法、審查制度與行政手段約束媒體
新聞自由程度	受限，但較有秩序與穩定	顯著下降，政府輿論導向明顯	嚴重受限，獨立媒體面臨生存困難	自由大幅萎縮，主要媒體自我審查
政治多元性	有限選舉，反對派空間有限	在野黨受限，選舉機制弱化	反對派邊緣化，選舉缺乏公平競爭	「愛國者治港」後，反對聲音幾乎消失
公民社會與異議空間	存在但受控，較不活躍	公民社會受壓，媒體與NGO被標示為敵對	NGO與獨立媒體被邊緣化與清算	公民團體收緊，抗爭空間被封鎖
監督與制衡機制	法規制度有效但缺乏媒體監督	司法與媒體監督遭破壞	權力高度集中，缺乏制衡	立法會與司法獨立性大減，監察功能弱化
商業尋租風險	存在於政府採購等領域，但受控	高風險，權力不透明	嚴重依附權力網絡	政治與商業高度交織，審查不透明

• 新加坡屬於「效率型威權」，雖限制新聞自由，但透過法治與反貪機制維持行政效率。
• 波蘭與匈牙利則屬「民主倒退型」，透過媒體與司法控制鞏固執政權力，削弱政治制衡。
• 香港原本擁有高度自治與新聞自由，近年在國安法及「愛國者治港」政策下，已向高度集權化傾斜，媒體與立法監察機制明顯萎縮。

民主八要素的流失：新香港民主治理的危機

Robert Dahl 提出的民主八要素涵蓋自由且公平的選舉、多元資訊與言論自由、公民參與、權力制衡、法治保障、政治多元性以及問責機制。然而，新香港在這些基本要素上多數面臨嚴重挑戰。選舉的公平性受到限制，新聞自由大幅下滑，立法會的監督功能逐漸削弱，司法獨立亦遭受明顯干預，這些因素共同導致新香港的民主治理品質顯著退化。

Levitsky & Way的競爭性威權框架適用性

「競爭性威權」指形式上保留民主程序及部分自由空間，但實質權力高度集中，監督機制及反對聲音遭受打壓。新香港在限制泛民主派參政、強化媒體控制與監察機構邊緣化方面，符合此框架。

指標/國家	香港（2024）	新加坡（2024）	波蘭（2024）	匈牙利（2024）
新聞自由指數	38/100（不自由）	50/100（不自由）	40/100（不自由）	42/100（不自由）
立法機關監督	極度弱化	有限但有效	受限，執政黨掌控多數	受限，執政黨長期主導
媒體所有權	政府與親政府企業主導	政府嚴控，國營媒體佔主導	公營媒體被政治掌控	媒體高度集中於政府或親政府手中
司法獨立	受質疑，政治干預顯著	高度獨立	大幅受政府干預	大幅受政府干預
政治多元性	極度受限	有限，但存在	明顯減弱	明顯減弱
民主治理類型	競爭性威權	競爭性威權	民主倒退（威權特徵）	民主倒退（威權特徵）

三、定量比較與綜合評析

以下表格整合Freedom House及RSF數據，並結合媒體自由、立法制衡及政治多元性的質性特徵，呈現香港、新加坡、波蘭與匈牙利的治理與新聞自由狀況。

競爭性威權下的香港秀場——新聞消聲、監督缺席與信任破產

通過東南亞與東歐案例的比較與理論驗證，確認新香港政治制度的多項特徵符合「競爭性威權」模型。香港的新聞自由與立法監督功能顯著弱化，司法獨立遭受挑戰，民主八要素中多項失效，類似波蘭與匈牙利的民主倒退過程。新加坡的「競爭性威權」治理模式雖維持較高治理效率，但也揭示媒體自由受限對民主監督的限制。

對香港而言，重建治理信任需積極恢復新聞自由保障、強化立法會調查權與監管機構獨立性，避免陷入低信任、低效能的治理惡性循環。

當透明失守，信任崩塌：新香港的警世啟示

一、「訂水事件」對香港制度的揭示

2021年發生的「訂水事件」，即鑫鼎鑫獲批港島及離島政府辦公室桶裝飲用水供應合約後，爆發供應商未獲原廠授權、涉嫌虛假文件的醜聞，成為新香港制度環境下一個鮮明的治理失靈案例。事件不僅暴露了政府採購監管的漏洞，更反映出香港公共治理體系中三大根本性問題：

1. 新聞自由削弱導致監督乏力

事件中媒體報導嚴重遲緩，相較於2015年的「鉛水事件」，傳媒缺乏積極揭露與追蹤調查的動力。新香港新聞自由受限，政治審查與廣告壓力普遍存在，使得媒體難以成為有效的第四權，削弱了社會對公共權力的監督功能。新聞自由的退化，使得不當行為更易於被掩蓋或淡化，形成信息不透明的治理環境。

2. 立法會失效，制衡機制形同虛設

立法會在該事件中的調查與質詢功能表現低落，無法對行政部門和採購程序形成有效制衡。立法會議席結構的改變及對民主派的限制，使得議會內部缺乏多元聲音和真正獨立的監督力量。這種制衡失效，不僅削弱了行政透明度，也讓行政部門在權力運用上趨向自我保護與封閉。

3. 監管機構邊緣化與執行力不足

以廉政公署（ICAC）為例，作為反腐敗及監察公共行政的重要機構，其獨立性與權威性在近年逐漸被削弱。監管機構缺乏充分資源和政治支持，難以在敏感案件中發揮應有作用。這使得制度缺陷下的尋租行為難以被有效制止，治理風險進一步擴大。

二、學理意涵：新威權主義與制度主義視角

「訂水事件」及其背後的制度問題，在學理上可以從新威權主義與制度主義兩大理論框架得到深刻解釋。

1. 新威權主義：形式民主下的實質集權

新威權主義指出，政權雖保留選舉與議會等民主外觀，但實質上權力集中、監督機制虛化。在「愛國者治港」下，香港選舉設計排除異見，媒體自由受限，導致政策缺乏制衡與問責。

「訂水事件」正反映此模式：政府操作資訊、媒體缺乏調查空間，監察機構失能，顯示治理透明度降低，民眾參與受阻，影響政策質素與信任基礎。

2. 制度主義：制度設計與行為結果

制度主義強調制度規則會塑造行為。香港在制度轉型後，立法會監督弱化、媒體制衡崩潰，使行政部門缺乏外部壓力與透明機制。

「訂水事件」中，監管不嚴、審批程序不透明，加上媒體壓制，共同構成治理漏洞，鼓勵尋租與舞弊，反映制度設計本身已成信任危機的根源。

三、解決良方：回復舊香港制度保障與提升治理效能

面對上述嚴峻挑戰，政策層面應重點推動以下改革，以提升香港公共治理的透明度與問責性：

1. 恢復並保障新聞自由

新聞自由是民主治理的基石，應立法保障媒體獨立，消除政治審查及廣告壓力對媒體報導的干預。政府需停止對異見媒體及記者的打壓，鼓勵多元、獨立的新聞生態，重建媒體作為監察與資訊傳遞的功能。

2. 加強立法會的調查權與制衡功能

立法會應恢復多元參政，尤其允許泛民主派合理參與，並強化調查權、質詢權，確保能有效監督政府部門。立法會內部程序須透明，促使政府政策決策接受多方面檢視與審核。

3. 回復廉政公署（ICAC）的獨立性與權威

ICAC作為防止腐敗的重要機構，必須享有完全獨立的調查權，並獲得充足資源及政治支持。防止任何政治干預，確保其能夠嚴格執法，維護公共利益與治理正義。

4. 改善公共採購制度透明度

加強公開招標機制與合約審批程序的透明化，推動第三方監督，防止私相授受及不當利益輸送，確保公共資源分配公平、公正。

四、未來展望與治理風險

若相關改革難以推動，香港將面臨持續陷入「低信任治理循環」（Low Trust Governance Cycle）的風險。具體表現包括：

• 公共信任流失：政府缺乏問責與透明，民眾對政策與執行的信心下降，社會分裂加劇。
• 治理效能下降：缺乏有效監督與制衡，行政失誤及舞弊風險上升，公共服務品質下滑。
• 社會穩定受損：民眾不滿情緒積累，導致抗爭與社會動盪，形成惡性循環。

政策建議的實施困難，來自政治權力集中與現行制度的利益固化。加上國際政治環境變化，香港治理改革的空間與挑戰並存。

然而，從長遠看，唯有透過制度回歸民主治理的核心價值，才能恢復公共信任，避免陷入惡性循環，促進香港社會的穩定與可持續發展。

結論：治理的幻象與現實——新不如舊？

面對「訂水事件」所揭示的制度性崩壞，不少市民不禁回望舊香港，那個雖不完美、卻擁有新聞自由、多元監察與制度自淨能力的城市。當年雖有矛盾與不平，卻仍容得下異議聲音與制度內的改革希望。而今，在制度集權、監察失能的治理格局下，許多市民陷入無力與憤怒——不再是制度失靈，而是制度選擇性地不作為。

過去的香港，雖在行政效率上不時受到掣肘，但透明與問責成為防止系統性舞弊的重要支柱。如今，這些支柱被拆除，留下的是一個政治正確壓倒專業判斷、公務體系自保式沉默的治理現實。正因如此，「新不如舊」不再只是情緒發洩，而是基於制度失衡的深層批判。

然而，失望不能是終點。香港要擺脫這種「低信任治理循環」，不能僅靠回憶，也不能安於現狀。真正的出路，在於重建民主基礎——包括真正的普選制度、獨立媒體空間、公民社會的多元參與與制度性問責機制。這並非天真幻想，而是對公正、廉潔與有效治理最基本的期待。

香港值得更好的制度。唯有擁抱民主與透明，這座城市才能重新找回治理的正當性，走出一條不再讓「訂水事件」重演的未來。

 

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[1]商業尋租（Commercial Rent-Seeking），通常是指企業、個人或團體透過非生產性手段（如遊說、行賄、靠關係、壟斷制度等）來獲得經濟利益的行為，而非透過市場競爭或創造價值來獲利。

「尋租是指個人或企業試圖透過政治途徑獲得超額利益，而不是透過市場競爭或創新來增加價值。」——Krueger, A. O. (1974). The Political Economy of the Rent-Seeking Society. American Economic Review.

 

 

 

 

 

一個熱愛香港的香港人