任何重大制度的變革，考量的應是國家社會的長期利益，而非選舉成敗的短期算計。然而真正到了政治運作場域，如此淺白的道理反而往往招致陳義過高、不切實際的指摘。2009年「地制法修正，五都體制成形」的地方制度大規模變革，對政治研究者來說，以五都改制為中心，舉凡：選舉結果解讀、政治版圖變化等課題，俱為嶄新的研究素材。然而對法律研究者而言，五都風光改制背後，實則是一場充滿高度政治算計，缺乏法制層面上長遠、整體規劃與理性辯難的荒唐走版戲碼。
析言之，地方制度不僅動輒攸關百萬地方住民權益，且涉及諸多不同法制度間，包括：中央與地方權限劃分、行政區劃、財政收支劃分、選舉制度、社會福利等問題，顯得錯綜複雜、環環相扣。任何負責任的執政當局若試圖對地方制度進行大幅變革時，理應經過長期、慎重的討論後，方能正式施行1。尤其是2008年5月後馬英九總統所領導的政府，由於同時掌握行政權與國會絕對多數，堪稱是台灣邁入21世紀以來政治實力最強大的民選政府，理當最有希望通盤落實地方制度改革理想。然而令人遺憾且錯愕的是，馬政府卻在2009年4月輕率地透過簡單修改地制法數個條文方式，就讓地方制度於2009年底旋即產生地殼變動般劇烈變動，諸多升格改制所衍生問題根本缺乏事前慎密的規劃，簡直與2007年5月中國國民黨主導的國會自行於地制法創設模糊曖昧的「準直轄市」如出一轍。總的來說，五都改制不但未舒緩地方制度長久面臨的諸多病理現象，反而讓既有病情更加沈重。為求妥善控制病情，本文認為若干法制上的困境，當有重新診斷的必要。
貳、後五都時代新興直轄市的本質差異
如所周知，台灣自2010年12月起邁入「後五都時代」。從北到南，臺北市、新北市、台中市、台南市與高雄市等五都體制成形。從表面上來看比較容易察覺的改變，應當是地方自治團體數量的增減。亦即直轄市由2個增加為5個，但另一方面台中縣、台南縣、高雄縣則因分別與台中市、台南市與高雄市合併而走入歷史。
若進行更細緻的觀察，其實這些單獨或合併升格的「新興直轄市」與既有台北市、高雄市兩直轄市有著本質上的差異，亦即在於「面積」與「人口」。首先就治理面積區域而言，相較於原本北、高兩直轄市才僅分別管轄272、154平方公里，然而改制後新北市有約2,053平方公里、台中市約2,214平方公里、台南市約2,192平方公里，而高雄市甚至更廣達約2,947平方公里2。其次就人口而言，五都總面積雖只占全國總面積的26.74%，但以2010年五都三合一選舉為例，市長部分根據中選會統計，5直轄市市長總選舉權人人數為1,066萬3,545人。若與2008年總統總選舉權人為1,732萬1,622人進行比較，即看出五都的面積雖僅有全國1/4強，但卻擁有高達60%左右的人口數3。五都串連，讓地方自治團體的實力空前堅強，與過去北、高兩市時代不可同日而語。例如，於後五都時代首次召開的行政院院會裡，5位列席行政院院會的直轄市市長不但全員到齊，也都在院會踴躍發言，積極反映地方政府財政困窘議題，其影響力不容小覻。上開由於治理面積與人口數所造成環境的巨變，形成了吾人在後五都時代診斷中央與地方分權法制上諸多困境時，不容忽視的現實背景。
參、鳥瞰當前若干分權法制困境
一、中央與地方分權基準持續混淆不清
近代國家成立以來，為防止獨裁政體復活，遂在國政層次，將種種國家權力使之分離、分離而獨立，並透過相互抑制的手段以達到均衡的目的，此即為權力分立原則。惟此種建立於國政層次的「水平權立分立」制度雖有助於防止國家權力集中，卻無法阻止地方受中央壓迫，漠視地方特色與住民需要，凡事專以中央政府意志為依歸的現象。有鑑於此，「垂直權立分立」制度的導入，即屬必要。近代意義的地方自治制度，變為此種背景下的產物4。
我國雖為單一國（unitary government），然而中華民國憲法卻仿聯邦制規定，於第10章「中央與地方之權限」與第11章「地方制度」中，對地方自治詳加保障。整體而言，由於重視地方自治，並以「統治團體」的地位界定地方自治團體，應可獲得正面評價5。至於在學說方面，由於地方自治乃近代民主憲政體制裡一項難以否認的基本價值。不管是在本質論上關於自治（self-government）概念的剖析6；「固有權說」、「承認說」、「制度保障說」、「人民主權說」的紛爭7；或是更具體對「自治立法權」、「自治組織權」、「自治財政權」、「住民自治權」等內涵的檢討8。法學界對地方自治應然面已勾勒出大致的輪廓。憲法對於省（市）、縣（市）與鄉（鎮、市）之法人格雖未特為規定，到了地制法則明定直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為具有公法人地位之地方自治團體（地制法第2、14條參照）。惟縱令如此，中央與地方權限劃分一直以來都是憲法上長期爭論不休的課題。
中央與地方權限劃分向為一切困境的根源，此問題不但攸關中央與地方財政收支劃分，更是決定地方自治能否落實的關鍵。惟中央與地方權限不易劃分，乃是地方自治經久難治之重大課題。平心而論，如學者指摘，上開孫文的「均權理論」僅是玩文字遊戲，欠缺實效性，大抵已得驗證。反映到法制層面上，迄今我國各種法規尚多規定「本法所稱之主管機關，在中央為...，在省（市）為...，在縣（市）為...」，造成同一事項各級政府俱有管轄權狀態。但從理論而言，主管機關應只有一個，究竟是中央權限或地方權限終該有個明確的決定。傳統「多層次權限分配」的立法方式並無法解決問題，反而常造成中央地方推諉卸責的消極權限爭議，實不足為取。
綜上所述，有鑑於權限劃分乃是釐清中央與地方間關係的前提要件，不管是「均權理論」還是「多層次權限分配」，由於無法明確處理分權問題，應從法制上予以揚棄為宜。至於有什麼更佳的法制能更妥善解決分權爭議，雖不免又是一番聚訟盈庭的爭執與摸索，尤其進入後五都時代後，以五都為首地方政府的政治實力與自主性大增，已非如往昔可輕鬆安撫。有關中央與地方權限更合理的劃分基準的建構，已是刻不容緩的公法學課題。
二、中央法律專佔侵害地方自治權
自治立法權乃地方自治的重要核心之一。但是當地方法律與中央法律牴觸衝突時應如何處理，在單一國國家體制下，地方法律不得牴觸國家法律大抵是普遍的作法。地制法雖本此意旨，於第30條雖規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效」。惟值得注意的現象是，一旦中央法律內容過於嚴密時，地方立法自由形成空間即隨之被限縮甚至趨近於零。此時若仍無條件地遵循地制法第30條規定，即會形成中央「法律專佔」現象，使地方立法權徒具形骸。
上開中央法律專佔現象反映在財政面上，就是迭遭批評的「中央請客、地方買單」現象。尤其是福利國家思潮高漲與政治人物喜開選舉支票背景下，給予人民利益的給付行政不管是態樣與金額都飛耀地增加。例如：老人生活津貼、公教人員55歲退休優惠措施、公教退休人員優惠存款（亦即俗稱之18趴）、地方民代支給補助等，使得地方法定支出大增，加重地方的財政壓力9。臺北市政府與中央政府間歷經長達10餘年的健保費行政訴訟乃至於釋憲案，也是起源於臺北市政府強力主張全民健康保險乃屬憲法委託國家應行辦理之事務，並非地方自治事項，其支出應由中央政府自行負擔。亦即健保事務應屬「中央立法並執行」者，且所謂國家指的是中央政府而已，不包括地方政府。縱令健保事項為可交由地方執行之「委辦事項」，但因其原屬委辦機關應自行辦理的事務，故其支出仍應由委辦機關負擔，才合乎政府財政支出劃分之當然原理，並確保地方財政權之獨立性10。
再訪當年臺北市政府與中央間關於健保費之爭，雖在法律訴訟上臺北市政府一路敗訴定讞。但若從地方自治意旨而論，其實臺北市政府當時所提出的諸多論點，並非毫無法理根據。僅由中央政府片面制定法律，地方政府就要遵照辦理，增加法定支出負擔而無置喙之餘地，這種現象對地方政府來說的確有侵蝕地方自主權之嫌。尤其必須注意，倘若當年僅憑一個區區總人口200多萬人口的臺北市就足以藉由法律訴訟與政治對抗跟中央政府連年爭執不休。則如今進入後五都時代，擁有全國近六成人口的五都政治實力更加強大，擁有地方極高的民意支持度的直轄市長，其施政作為更沒有理由乖乖地隨中央政府左右擺佈。尤其由總統任命無須經過國會同意的行政院長，縱使貴為憲法上最高行政機關首長，在欠缺民意基礎下，恐怕日後將越來越難擺平「五都霸侯11」。是以放眼未來，地方政府對於中央法律專佔現象的反彈與抗爭勢必將更加劇烈。即便中央政府與若干五都首長屬於同一黨籍，但畢竟地方首長之民主正當性係由下而上來自於地方草根的賦予而非中央政府由上而下的指揮派遣，因此同黨間因中央與地方權限爭議導致砲口對內的場景也將更為常見。例如2011年的第一個台中市政府市政會議，胡志強市長就以「不做沉默的地方政府」當開場，將砲口對準中央政府，除了不滿兩岸春節包機，分給清泉崗的太少以外，還要求中央政府把五都的債務全都「吞下去」，讓五都重新開始12。而新北市朱立倫市長在新北市英文譯名上決定採「New Taipei City」而與中央內政部堅持許久漢語拼音的「Xinbei City」相左，最終的結果是中央全面退讓。接著又在原來教育部堅持不變下，於2011年1月3日主動率先宣布把國中小學99學年度下學期的開學日從原定的2月11日（週五）順勢延到14日（周一），旋後臺北市、台中市、基隆市、花蓮縣..等地方政府也紛紛跟進。上開諸多事件，俱為進入後五都時代後不到10日間所發生，當可印證為以五都為首的地方政府自主性更加高揚，以及與中央政府間日後的更常態性的對立揭開了序曲。這些在個案性行政決定層次的對立，日後終究會演變成為對通案性法律層次的抗爭13。
綜上所述，不管是「中央法律專佔」現象抑或「中央請客、地方買單」現象，都代表著地方政府對於中央法律綑綁太過而侵蝕地方自主權的反彈。為求讓自治立法權能真正實現，落實住民自治精神，中央法律理所當然大於地方自治條例的傳統見解當有妥善限縮的必要。未來中央法律在制定或修改上，若涉及地方自治事項，應本於保守自制、尊重地方立法形成空間之精神，以原則性、大綱性的寬鬆立法模式取代傳統鉅細靡遺的立法模式為宜。
三、非五都縣市從「邊緣化」到「乞丐化」的憂慮
地方自治乃是檢驗一國民主政治是否真正落實，乃至於人權保障機制是否具備時效性的重要指標。但此一制度在我國，由於威權主義的橫行及中央集權主義的盤據，地方自治團體在缺錢缺人、法律上權限受到極大制約下，充其量只不過是中央業務的承包機關、甚至只是中央政府的派出機關而已14。以上情形雖然自1999年因精省工程的進行及地制法的施行後得到了改善的契機，然而迄今，在我國地方制度在法律政策及法律制度上仍存在許多重大爭議裡，「資源分配不均」又是幾乎是所有爭議課題核心。
2009年上半年各縣（市）爭相向中央政府升格改制的盛況，其最終目的說穿了就是為闖入「直轄市贏者圈」，更淺白的說就是「分錢」，能與北高兩直轄市共享統籌分配稅款分配上的財政優勢。一旦升格成為直轄市後，就能進入贏者圈，與北、高兩直轄市共享統籌分配款分配上的財政優勢。現實發展上由於五都成形，直轄市的統籌分配款也將由現行43%調高到61％。在此現實目的驅動下，因地制宜、凝聚地域與自治意識、實踐草根民主..等這些推行地方自治的基本價值，似乎都被拋諸腦後。質言之，這些縣市似乎為了取得順利改制升格能取得的各種利益，似乎即使犧牲葬送百餘個鄉鎮市級地方自治團體亦在所不惜。從憲法強調的民主原則與地方自治保障意旨觀之，這種升格改制的發展結果令人感到相當惋惜，令人對非五都縣市的將來更感憂心。前南投縣長彭百顯便曾提出，除非讓非五都的縣市有更多的財政能力，否則這些縣市恐將落入「乞丐化」的處境15。
承上，五都體制成形後所帶來的衝擊，除了中央與五都間權限爭議面向外，也包含了五都與非五都縣市間差距的更形擴大。近來亦有實證研究指出，臺灣不論是都市或鄉村地區，地方財政變數，尤其以地方公共支出對人們居住區位的選擇皆具有顯著的影響力，乃是影響人口遷移率的重要變數16。以新北市為例，人口將近390萬人（2010年12月統計）傲視全國，其主因就是移入人口眾多。其中光是來自雲林縣旅外的鄉親就高達70萬人，接近目前雲林縣的總人口數71萬人，且光是三重市更多達20至30萬人17。
而分析移出的人口結構，當然又以出外就學、打拼謀生的青壯年人口為主，是以雲林縣老年人口比率在2010年突破15 ％，緊追嘉義縣15.64％，高居全國第二名，沿海地區水林鄉更高達20.98％，進入超高齡社會18。
以上這些數據顯示，原本於「台灣頭」由臺北市、基隆市、臺北縣乃至於桃園縣所連綿而成的大都會區，本已是讓全台灣人口一路向北靠攏的一塊超級磁鐵。如今台北縣單獨升格成為新北市，一舉超越臺北市而躍升成為人口第一大直轄市，加上桃園縣也取得「準直轄市」的地位，在這些因素交互影響下，日後北部都會區人口吸磁效應只會更加強化。反觀在此北部都會區以外台中市、台南市與高雄市等這些新興廣域直轄市，表面上看似與臺北市、新北市地位相同，實則充其量僅能扮演地區性小型磁鐵機能，匯集一些尚未遭北部都會區牽引吸收，而又想就近享受都會生活與社會福利服務的人口19。換句話說，城鄉發展不均，原本已是台灣地方制度發展上一個亟待解決的棘手困境。五都體制成形不僅沒有舒緩這個現象，反而讓此困境越來越嚴重化。人口多寡反應地方財源與政治實力，2011年邁入後五都時代，除桃園縣外，非五都縣市實際上都面臨處境堪憂的困境。
吾人認為，城鄉間不均衡發展與都會化，這些現象乃是自然變遷。而其中問題關鍵在於政府面對這個自然變遷的態度，究竟是順勢加碼操作（加油門）？還是逆勢遏止控制（採煞車）？從五都體制成形可以看出，馬政府大抵是採取前者策略。惟持平看待此現象，將全台灣人口、資源朝以五都為首的都會區配置，讓非五都縣市趨於稀疏凋零，這種趨勢未必是全民之福。簡單來說，對於移出的縣市而言，青壯工作人口移出造成財政收入減少，但老人人口比例偏高又造成健康、福利等財政支出增加，這些非五都縣市財政經營上的破綻相當顯而易見，非五都縣市從「邊緣化」到「乞丐化」的擔憂並非空穴來風。至於對於湧入五都，特別是北部都會區的青壯年人口來說，這種現象也未必是福。例如，北部都會區高不可攀的房價，其原因就是人口高度集中此處所難以逃避的宿命。倘若政府在都會區發展思維上不作根本性的逆轉（如首都減量、遷都中台灣），則不管興建再多以「合宜」、「現代」、「社會」名義包裝的平價國宅，都無法減緩台灣人口過度集中北部都會區的困境。
四、統籌分配款「雪中不送炭、錦上頻添花」
按地制法上有關財政收入的來源，主要雖盧列：稅課、工程受益費、罰款及賠償、規費、信託管理、財產、營業盈餘及事業、補助、捐獻及贈與、自治稅捐、及其他....等11種收入之多（地制法第36-65條參照）。但主要最重要的仍是稅課收入。不僅有國稅、直轄市稅及縣（市）稅稅收歸屬分成與統籌分配二種方式，加上上級對下級的補助，以調劑地方政府間盈虛20。其中就有關統籌分配款部分，承前所述，能與北高兩直轄市共享統籌分配稅款分配上的財政優勢是五都體制成形的背後重要關鍵之一。
至於為何直轄市就可分配較多財源，其餘縣（市）就要委屈一點？有關這個疑問，從來雖不乏一些理論，或按比例、或照公式來自圓其說。惟從「統籌分配」意義來看，其分配方式之理論基礎究竟是跟稅收歸屬分成一致，抑或與其背道而馳，不無省思之必要。蓋先以稅收歸屬分成而言，強者稅多、弱者稅寡，這本是區域發展不均在稅收上的自然反射，誠如吾人永難期待基隆市的土地稅與房屋稅收入能夠與廣土眾民的新北市相提並論。惟就統籌分配而言，理論上應作為中央刻意衡平此一自然不均傾向的調劑機制。亦即讓中央掌握這筆財源並進行分配之目的，理應是在區域發展本會傾向不均的自然發展下，透過中央的介入，讓地方間落差不至於太過影響國民普遍應享受的基礎福利水準。換言之，對基礎建設、福利服務已相對完善的地方自治團體，如台北市、新北市等而言，縱令人口眾多，也應該以其他既有財政手段來支應開支，而不應繼續再接受以衡平區域差距為目的的統籌款。反之，對於基礎建設、福利服務相對欠缺的地方政府，不管是新興的廣域直轄市或非五都縣市，只要有實際上的迫切需求，都有透過統籌款來舒緩區域落差之必要。總之，筆者認為統籌分配款作為地方自治團體間水平財政調劑機制，理當發揮「雪中送炭、而非錦上添花」機能，但長久以來的實踐卻完全與此理論背道而馳，統籌分配款的運作往往呈現「雪中不送炭、錦上頻添花」現象，既不公平，也偏離正義。
肆、結語
2011年6月下旬，民進黨總統參選人蔡英文至宜蘭與黨公職幹部座談時，曾批評現今台灣是「一個台灣、三個世界」，第一是台北市，預算最多，第二是五都，第三是非五都的其他縣市，國家財政資源分配不公平，非五都縣市預算不足，縣市長在經常性、法定支出外，可以做的額外建設不多，向中央要錢得看關係、看心情，沒辦法完整、連續施政，這是台灣財政資源分配不公、沒有效率的原因。藉此契機，蔡英文更進一步提出若民進黨重新執政，將讓財政資源分配更公平、更有效率21。對此發言，筆者認為蔡英文的發言仍不脫口號式的宣示，至於落實政見的具體方案依舊如空中樓閣，但至少從蔡英文的發言可看出其大致掌握當前地方自治困境之所在。
至於在泛藍陣營部分，值得一提的是在親民黨2011年7月上旬某新聞稿中，亦以「濫設」批判五都體制之不當22，可見關於地方制度興革的公共議題具有超越藍綠政黨對立的性質。反觀執意強力打造五都體制的中國國民黨，擬競選連任的馬英九迄本文截稿為止，既不正面承認五都體制為台灣地方自治所帶來的諸多困境，當然更毫無任何具體改革方案。甚至早該於2010年3月修正地制法時就應一起處理的財政收支劃分法、公共債務法、行政區劃法等相關配套法案，在中國國民黨手握行政立法兩權的絕對優勢下，卻仍匪夷所思地橫躺於立法院裡。作為台灣當前財力與政治實力最強的政黨，中國國民黨這種欠缺反省、散漫冷漠的態度實令人憂心。究竟那一組總統候選人能清楚掌握當前地方自治困境，並進而能提出內容切合時弊的具體改革方案，筆者認為此點當可作為理性選民於2012年挑選總統的關鍵參考指標之一！
作者羅承宗為崇右技術學院財經法律系助理教授
（本文僅代表作者個人意見，不代表本智庫立場）
註解：
1.此方面可以參考百年間日本先後三次進行市村町大合併的相關配套經驗作為對照。詳參劉建忻，〈縣市合併後的治理難題〉，收於《地方政府治理的新局與挑戰》，新台灣國策智庫公司，2010年11月初版， 第117頁以下。
2.資料來源：內政部民政司網站，相關數據乃筆者依據截自2010年5月之「我國地方行政區域概況表」自行摘錄加總所得。網址：http://www.moi.gov.tw/dca/02place_001.aspx（造訪日期：2010年8月5日）。
3.有論者進而主張全國人口六成集中五都現象有違反憲法平等原則之嫌，惟筆者認為此種指摘在法理論證上恐嫌薄弱。參見李俊俋，〈縣市升格、政府層級與行政區劃〉，收於前揭《地方政府治理的新局與挑戰》，第24頁。
4.蔡茂寅，〈中央與地方權限劃分問題之研究〉，中國地方自治，第56卷第8期，2003年8月，第4頁。
5.許志雄，〈地方自治的普遍化與國際化〉，收於《憲法秩序之變動》，元照出版公司，2010年6月二版，第416頁。
6.詳參，許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍等著，前揭《現代憲法論》，第394-395頁。
7.詳參，許志雄，〈地方自治權的基本課題〉，收於前揭《憲法秩序之變動》，第400-406頁。
8.同前註，第406-410頁。
9.趙楊清、陳妍蒨，〈地方財政問題非財政收支劃分法可解決〉，2002年5月30日，財團法人國家政策基金會網站，網址：http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/FM/091/FM-C-091-133.htm（造訪日期：2011年7月4日）
10.曾巨威，〈健保補助費釋憲結果平議〉，2002年10月11日，財團法人國家政策基金會網站，網址：http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/FM/091/FM-C-091-220.htm（造訪日期：2011年7月4日）
11.此傳神的用語應係由學者陳朝建率先提出。參見陳朝建，〈二○一○年「五都霸侯」選戰分析〉，引自部落格化的台灣政治法律學院網站，網址：http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=634467（造訪日期：2011年7月13日）
12.雅虎新聞，〈「烏鴉」回來了! 胡志強轟中央〉，2011年1月3日，網址：http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/110103/11/2k5xl.html（造訪日期：2011年1月4日）
13.羅承宗，〈地方自治起步〉，自由時報，2011年1月6日。
14.蔡茂寅，〈當前地方自治重大問題與因應之道〉，收於前揭《地方自治之理論與地方制度法》，第61頁。
15.彭百顯發言，〈五都新局下的財政困境〉座談會，新台灣國策智庫主辦，2010年12月26日，網址：http://www.braintrust.tw/article1.php?article_id=649（造訪日期：2011年7月5日）。另外有關於後五都時代地方政府面臨的財政問題，亦可詳參陳錦稷，〈五都升格迷思-地方政府財政問題的再探討〉，前揭《地方自治之理論與地方制度法》，第193-202頁。
16.謝美惠，《地方財政與人口遷徙在雲林縣之實證研究》，國立中正大學國際經濟研究所碩士論文，2008年6月，第26頁。
17.自由時報，〈旅北雲林人50萬票 新北市藍綠搶〉，2010年11月11日。
18.自由時報，〈雲林人口老化 15.05%全國第二〉，2010年8月30日。
19.天下雜誌2010年「25縣市幸福城市大調查」亦可作為支持上開推論之根據。該調查發現，雖然政府希望五都均衡發展，但調查結果顯示人口會持續往中北部集中。根據超過1萬3,000份的電訪調查，五都合併後，如果可以自由選擇，最想在哪個縣市定居？台北市仍居首位，其次為台中市、台北縣和高雄市。引自天下雜誌網站，網址：http://www.cw.com.tw/survey/2010city/article2.jsp（造訪日期：2011年7月13日）
20.趙揚清、周信佑，〈台北縣升格準直轄市引發財源重分配之省思〉，2007年10月8日，財團法人國家政策基金會網站，網址：http://www.npf.org.tw/post/2/3247（造訪日期：2011年7月7日）
21.自由時報，〈財政分配不均 小英批：一個台灣 三個世界〉，2011年月24日。
22.引自親民黨新聞稿，〈親民黨對於7月4日聯合報社論的六點回應〉，網址：http://www.pfp.org.tw/news/news_detail.php?gid=1&id=1283&p=1626（造訪日期：2011年7月13日）。
