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- 發佈:2012-10-01
壹、刑法上公務員定義的轉變
公務員在刑法分則的處罰法條裡,可能是行為主體,如貪污罪,亦可能行為客體,如妨害公務罪。就前者而言,公務員是為處罰對象,其目的往往是為維護廉能政治,而就後者而言,乃是在藉由對行為人的處罰,以來維護公務員執行公務的權威性。也因此,公務員定義在刑事上具有相當的重要性。
只是關於公務員的定義,在不同的法律領域卻有不同的定義,而無一致的基準,而在2006年7月1日之前,我國刑法第10條第2項,僅明文「依法令從事於公務者」,就屬於刑法的公務員,如此的規定,極為抽象與模糊,且將某些根本不具有執行公權力者,如公營事業的員工、公立醫院的醫師、公立學校的老師等,亦納入刑法公務員的範疇。如此的界定所出現的矛盾是,此類人員雖在公營事業或機構服務,但其所從事的業務,與公權力的行使並無關連,若因此被認為是刑法公務員,顯然就會不當擴張刑罰1。
為了解決刑法公務員定義過於廣泛之弊,所以,在2006年7月1日以後,刑法限縮了公務員的概念,並在刑法第10條第2項加以明確化為以下類型:
- 1. 組織意義的公務員:依據刑法第10條第2項第1款前段,依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限者,即屬於所謂組織意義上的公務員。此類公務員的定義最明確,也最清楚2。
- 2. 授權公務員:根據刑法第10條第2項第1款後段,依法令從事於公共事務,而具有法定職務權限者,亦屬於刑法上的公務員。此種公務員未必有組織上上的隸屬,只是基於某種行政目的,而授權成為公務員3。
- 3. 委託行使公務員:依據刑法第10條第2項第2款,針對委託行使公權力的私人或民間團體,亦納入刑法公務員的範疇4。
藉由刑法公務員定義的明確化,可以用以限縮刑罰,尤其是貪污罪的不當擴張,惟如此的類型化結果,卻也有其問題存在。
貳、刑法公務員定義轉變後的問題
關於修法後的刑法公務員所牽動者,即是刑罰處罰範疇的變動,尤其是關於貪污罪中職務行為的認定,這可以前總統陳水扁所涉及的二次金改案於第一、二審的判決差異為說明。
欲成立公務員受賄罪,一個重要關鍵,即是貪污對價性的成立與否,而此認定須是公務員對於以之為交易的事務,具有法定職務權限為前提,惟關於所謂職務行為的界定,司法實務一向認為,包括職務範圍內應為或得為之行為,且不僅含核心業務,即便是附隨義務,亦屬之。採取如此寬廣的認定,若在一般事務官的場合,由於分層負責與專業分工之故,還不至於在個案解釋上,造成過度的擴張,但隨著公務員的層級提升,如此的界定,必然使其職務範疇不斷擴大,而趨於廣泛,尤其是到了總統這個位置,恐更難以確定,也是造成二次金改案差異判決的關鍵。
在二次金改案的第一審判決,認為總統依憲法本文,僅掌有國防、外交等列舉之權力,且對人事決定的權限,不必然能對政策產生影響,因此,對於金融合併事務,自非屬其職務範疇,而對行政部門所為的任何舉措,自也不具有決定性,若因此收受金融機構的金錢,應屬於政治獻金,所以為無罪判決。惟第二審卻認為,依據憲法增修條文,總統職權已有所擴張,即便憲法未將金融合併之類的事務列為總統職權,其仍可藉由對行政部門的人事任命權,而來影響政策的執行。既然總統可對於金融合併事務產生一定的影響力,則關於二次金改,自屬於總統的職務範疇,若因此收受金融業者的金錢,並因此動用其影響力,自不可因其名目為政治獻金,而可免於受賄罪的刑責,這是高等法院判決的主要論據5。
所以高等法院的判決,針對職務行為的認定,採取「實質影響力」說,既有判例為依,而屬主流見解,更符合常識觀點,似乎可因此否定第一審判決的正當性,惟若採此廣泛的標準,則以總統高位,全國大大小小的行政事務,恐都能納入其職務範疇內,如此毫無邊際且含糊不清的用語,不僅違反明確性原則,更破壞了行政體系該有的分層負責與分工6。
所以,即便公務員定義已經修改,且關於職務行為的意義也因此轉變,而採以具有「法定職權」者為限定,但司法實務似仍有採取寬廣的「實質影響力」為界定,這不僅與未修法前的情況無異,同時,也將使相類似案件會因法官不同,而產生差別對待。而如此的問題,不僅出現在總統這個職位之上,也會出現在如國科會不實申報帳目的大學教師上。
參、不實核銷真算貪污嗎
原本根據新修的刑法公務員定義,由於公立學校、公立醫院與國營事業7底下的從業者,並不具有法定職務權限,因此不再是刑法上的公務員。不過根據立法者的修法理由,卻又認為此類機構或事業,若有從事對外採購而須適用政府採購法者,仍因此具有法定職務權限,而屬於授權型態的公務員。如此的說法,似乎是認為,此類具有公營色彩的機構,其所從事的行為仍具有公益性,而具有一定職權行使,所以也應納入刑法公務員的範疇,以來防止貪瀆情事的產生。惟如此的說法,似乎無法有強大的說服力。
以國營事業來說,由於具有獨佔或寡占性,而與人民生活息息相關,卻不能因此納入私法自治的領域,惟關於公營事業的行為,有可能是具有某種公益目的行政私法行為8卻也有可能僅是單純的私營利行為9,若對於負責此類事務的從業者,也當成是刑法公務員,實屬太過。且在現今,私營企業亦有從事具有獨佔與公益性的事業,則基於同樣理由,為何這些私營企業的從業者,就不可能是公務員?因此,如此的矛盾,反因刑法的修正而產生更多的問題,司法實務卻又缺乏一致見解下,於國科會計畫經費的不實請領上,即出現更大的適用爭議。
就國科會經費不實核銷來說,所涉及者,不外為偽造文書與詐欺罪,但若認為公立大學教授為公務員,則觸犯貪污治罪條例第5條第1項第2款的公務員詐領財物罪,影響所及者,不僅是罪刑輕重,還包括刑事司法是否可為轉向處遇的對待。
因依據刑事訴訟法第253條之1第1項,只有最輕本刑在三年以下者,檢察官才可為緩起訴,又依據刑法第74條第1項,只有受兩年以下宣告者,法官才可為緩刑。因此,若涉及貪污治罪條例的詐領財物罪,因其法定刑為七年以上,行為人即無受緩起訴或緩刑的可能。
而雖然在刑法修正後,公立學校的老師因不具有法定職務權限,自不再是刑法的公務員,惟因前述修法理由之故,此等人員若具有對外採購權限,而須適用政府採購法,或受政府委託處理公共事務者,仍因此具有公務員身份。依此而論,公立大學的教授既然接受國科會的補助來為學術研究,自屬從事公共事務並具有法定職務權限的公務員,若有涉及浮報經費,自應有貪污治罪條例的適用。這也是檢察總長指示各地檢署,須以貪污罪偵辦的理由所在。
惟如此解釋的結果,必會產生以下矛盾。即私立大學的教授亦可能申請到國科會計畫的補助,若有涉及浮報等不法,則該如何處理?依據檢察總長的意見,由於其非公務員,所以無貪瀆罪的適用,僅涉及背信、詐欺、偽造文書等罪。但問題是,同樣是接受國家補助,也同樣為研究,為何就有如此輕重不同的對待?尤其是在認為國科會的研究計畫,亦屬於公共事務下,亦未嘗不可認定,私立大學教授亦是受國家委託行使公權力,而具有公務員身份。既然如此,若有涉及詐領財物,理應與公立大學教授為相同處遇才是。而如今,檢方卻對公、私立大學而有不同的法條適用,實有相當大的矛盾。
而將法定職務權限擴張解釋的問題,還不僅於此,因申請國科會研究計畫,雖屬於公共事務,亦涉及公益,但學術研究乃學者的自由,根本不具有任何公權力行使的特性,將之當成是一種「法定職務權限」,實屬荒謬,更不啻是將學術研究的補助,當成是國家統制工具的一環,而嚴重侵害學術的發展與自由。
且由於公務員定義的不明確,解釋的空間極大,這就難避免司法的專斷與恣意,而產生因人而異的歧異對待。更何況,在目前國科會核銷的制度與規範,不僅繁瑣,更屬模糊,某些認真研究卻僅因無法符合複雜核銷制度的教授,則可能因此意外被處罰,這將對學術研究造成更大的戕害。
肆、 回到罪刑明確性原則
刑法公務員的定義雖已限縮,但在法條文義仍未臻明確下,仍難免司法實務上的恣意解釋,藉由此波案件的偵查,實有重新檢討刑法公務員定義的必要性。就短期而言,司法實務有必要針對授權公務員的定義為統一見解,尤其是針對某些已經不合時宜的判例,更有加以廢止的必要。而就長期來看,為了避免爭議,再對刑法公務員的定義為修改,也有其必要,唯有如此,才能避免因法條不明確,致可能成造成司法因人而異的差別對待。也因此,針對不實請領國科會補助的問題,基於平等原則,即不應以立特別法來除罪化為解決,回到刑法最基本的罪刑明確性原則,才是正本清源之道。
作者吳景欽為真理大學法律系副教授
(本文僅代表作者個人意見,不代表本智庫立場)
註解:
1.一個明顯的例子,即公立醫院與私立醫院的醫師,都在從事醫療行為,若有向病患收紅包的行為,公立醫院醫師若被認為是公務員,即有受賄罪的可能,即會產生處罰上的不公平。
2.此類公務員,由於都須經由高普考及格,並經銓敘後任命,不僅容易辨認,同時其職權也明確,而易於辨認。
3.此種公務員往往未經高普考及格,而多是以雇員身份進入行政機關,而因此具有法定職務權限。
4.最明顯的就是海基會,由陸委會授權與對岸的海協會談判,不過關於此種對外事務,是否可授權給民間法人,一直是備受爭議的主題,尤其是近年來兩岸所簽訂的協議,僅是送立法院備查,實在規避國會的監督。
5.如此的見解,也與陳前總統所涉及的龍潭案第三審判決的理由相同。
6.尤其最該質疑者,恐是此判決竟以被告曾上談話性節目,並大言不慚的宣稱,對於二次金改的信心與決心,以來證明總統確有干預,惟所謂「實質影響力」,果可以此為佐證?
7.目前認定國營事業的標準,乃以官股所佔比例超過百分之五十為基準,若未達此標準,即被認為是屬民營企業,而不能適用政府採購法的規定。也因此,未達此標準,但官方在實質上仍處於掌控的情況,即可能因此規避監督。
8.如為防止電價、油價落入自由競爭市場,而產生極大的波動,即由國家經營,而以私法交易方式對外營業。
9.如台糖所推出的一系列健康食品,即屬單純的營利行為。