憲政法制
林益世案的第一審判決,針對檢方所起訴的受賄重罪,全以無罪論,尤其是關於公務員職務行為的認定,判決雖傾向於法定職權說,而與最高法院在扁案時所建立的標準有所落差,致引發社會議論。而關於職務行為的界定,不管在林益世或陳前總統的案件裡,皆一再被提及的實質影響力說,明顯受到日本最高法院在洛克希德案判決的影響,本文即從此案說起。


壹、洛克希德案的判決

一、洛克希德案的爆發

      日本歷史上,只出現過兩位平民首長,第一位是自稱為「太閣」的豐臣秀吉,第二位就是田中角榮。由於田中出身北海道農家,又僅畢業於工業學校,能夠在強調名門、名校出身的日本政界,脫穎而出而成為首相,實屬不易,所以又被稱為「今太閣」。1976年2月,美國參議院在對跨國企業的公聽會裡,發現洛克希德公司的匯款紀錄中,有一項相當奇怪的記載,即「花生一百個」,追問之下,才知是為使日本的全日航空公司1,能儘速採購該公司的客機,而對日本高層官員所為的「獻金代碼」。消息傳回日本,東京地檢署特搜部也進行調查,並在同年7月,檢察官拿著法院令狀對不可一世的「今太閣」為逮捕,雖然此時田中角榮已非首相,卻仍握有強大的政治資源,而引起日本社會的震撼。
 
二、此案的爭議與判決
 

      田中被以受賄罪起訴後,整起案件的爭執點,即在於收受利益與其職務行為間,是否具有對價關係。而由於全日航2對外採買客機,原屬於單純的私人買賣契約,不過因為航空公司為拓展新航線,乃須得到運輸大臣的許可。因此,行政主管機關即便只為不具有強制力的行政指導,也因此對採買契約具有相當大的影響力,而由於內閣閣員又為首相所任命,則首相若收受來自於飛機公司的金錢,並因此指示運輸大臣對航空公司的採購建議,自具有貪污對價性,而可成立受賄罪。


      第一審法院認為,雖國營航空公司的客機採購決定權在運輸大臣,但首相對於其所為的指示,仍與首相職務有「密切關連」,且以首相之尊,對底下閣員的去留有決定權。因此,即便是無強制力的「指導」,亦具有實質影響力,所以判決田中四年徒刑、並追徵五億日圓。田中不服,認為此毫無邊際的擴張首相職權,已逾越解釋的界限,而有違類推禁止原則,並以此為由上訴。此訴訟直到1995年,在日本最高法院維持下級審的意見,並判被告有罪下為終結,但田中早在1993年病逝。


貳、我國司法對於職務行為的界定

一、判例的見解

    (一)對價性的認定
     

      欲成立貪污受賄罪,必須公務員以其執務行為而與他人為交易,此稱為貪污的對價性,而成為受賄罪成立與否的關鍵,惟關於對價性與否的判斷,卻不可能於法條中明文,而是由法官藉個案為判斷。只是這種個案判斷的結果,必會產生因法官、因人而異的歧異對待。所以,最高法院在84年台上字第1號判例裡,即試圖將此對價性立下標竿。


      而根據此號判例的見解,是否具有對價關係,應就職務行為之內容、交付者與收受者之關係、賄賂之種類、價額、贈與之時間等客觀情形加以審酌,不可僅以交付之財物名義為贈與或政治獻金,即謂與職務無關而無對價關係。惟如此的認定基準,事實上仍屬於一種綜合性的判斷,實趨於模糊與不確定。又此種採取實質認定的作法,雖可防堵假贈與、真受賄的貪瀆行為,卻也因此使得對價性的認定趨於困難,尤其是在政治人物從事競選,必須籌措大量資金,且在政治獻金法已經立法下,若關於對價性的認定趨於模糊,則將使賄款與合法的政治獻金間的界限,繫於一種極為不確定的狀態。原本欲藉由判例來明確界定對價性,以來防止法恣意解釋的目的,實也難以達成。

      (二)職務行為的認定
       

      而既然公務員必須以其職務行為與私人為交易,始得以有對價性,則關於職務行為的解釋,恐又是決定對價性與否的關鍵。而關於職務行為的認定,當然是以法律的規定為依歸,但由於公務階層體系之龐大,再加以分層負責與專業分工之故,所以立法者不可能對於職務行為來為定義,而必須藉由其他法律領域為補充,而這些補充刑法的規範,基於公務行為的多樣與複雜性,自不以立法院所通過的法律為限,而包括行政機關所頒佈的規範。惟關於此補充規範的範疇,卻不能毫無界限,須是以法律授權,而能對一般人產生效力的規範為限,自非可由司法者恣意為解釋。


      只是這些補充職務行為的規範,於一般公務員而言,由於其所執掌的事項有限且具體,所以較易劃清其範圍,但隨著公務員的位階升高,或為民意代表與民選首長,其所掌職權往往趨於概括且廣泛。也因此,司法實務即常以58年台上字第884號判例為依,而認為包括職務範圍內「應為」或「得為」之行為,因此,司法實務即從此推演出,所謂職務行為的範疇,不僅包括核心業務,也包括附隨業務,也不管是抽象權限,還是具體權限,只要屬於此範圍的舉措,即便非其法定執掌權限,亦屬之。而造成如此趨於廣義的見解,一個很重要的原因,當然在於立法者並未在刑法中為定義,再加以對於貪瀆採取重刑的因素所致。惟根據此號判例所立下的基準,就如同前述的貪污對價性般,不僅趨於空泛,而難期為標準,若再加以過往刑法對於公務員的寬廣界定,致使刑罰被不當擴張,不僅有違刑罰的最後手段性,更使司法者動輒藉由目的性擴張之名,只為達成治重罪的目的。

二、刑法的修正

      依據2006年7月1日之前的舊刑法第10條第2項,只要依法令從事公務者,即被認為是公務員,如此廣泛的定義,不僅有違明確性原則,也將使某些不具有高權行政權限者,如公立醫院醫生、公立學校教師或公營事業的從業者,亦因此被納入公務員的體系。而如此廣泛的定義,也必然使貪污罪的處罰範疇產生不當擴張,也因此,在職務行為受賄罪的場合,對於職務行為的界定,若又採取擴張的定義,恐已超越解釋,而進入類推的領域。


      而鑑於公務員定義過於寬廣,致造成的刑罰不當擴張,所以,在2006年7月1日以後,刑法第10條第2項,改採較為狹義的界定,而根據此條項的第1款,刑法上的公務員,雖非以隸屬於國家或地方自治團體為必要條件,卻須以其執行的公務具有法定職務權限者為限,而所謂法定職務權限,自須以法律規範所明文者為限。既然公務員的定義已經限縮,則與其連動的職務行為認定,司法者自也須採取相同的界定,而改採所謂的法定職權說。尤其是58年台上字第884號判例,或依此判例所延伸的司法判決,隨著時代變遷,以及法律的修正,實難再為引用。


      只是在刑法對公務員定義為修正之後,雖然司法實務對職務行為的認定,已有轉向以法定職務權限說的趨勢,但在最高法院仍未廢止58年判例的情況下,仍有判決沿襲此司法見解,而對職務行為採取極為寬廣的認定,甚至在受矚目的扁案裡,更立下比此概念更為廣泛的實質影響力說。


參、扁案判決所建立的實質影響力說

一、實質影響力說
 

      依據前述,關於職務行為不管採取廣義或狹義的認定,就一般公務員而言,由於權限具體與明確,並不會有太大差異,只是就高階公務員或者民意代表來說,其所掌職權往往趨於概括且廣泛,尤其是到了總統這個職位,關於其職權更不可能在實證法中找到具體的明文,對職務行為採取廣義或狹義的見解,即會對貪污對價性的認定,產生關鍵性的影響。


      而就我國憲法本文來說,關於總統與行政院長間的職權畫分,從立憲開始即有爭議,且歷經七次修憲,關於總統職權仍未能明朗,並於學理上仍有諸多爭議的情況下,最高法院在龍潭購地案與二次金改案裡,對於總統職權卻採取概括性的認定。以二次金改案來說,最高法院即認為,總統對於金融合併事務的相關行政指示或措施,皆概括屬於其職權,並以之與總統所收受的獻金相連結,而因此認為具有貪污對價性,此即為所謂實質影響力說。

二、實質影響力說的問題
 

      關於職務行為的解釋,若採取實質影響力或密切關連的基準,則即便公務員僅居於主管或監督地位,由於其身為主管之故,亦會被納入職務行為的範疇,實紊亂了公務機關該有的分層負責體系。若推至極致,即便非屬公務員執掌事項,甚或非主管或監督事項,尤其是民選首長或民意代表,以其身份地位,對於任何的公共事務,顯會因其具有實質影響力之故,而對一般公務員所為的任何監督或指示,不管有無強制力,恐皆會被納入職務行為的範疇。


      所以,對於職務行為的認定,採取實質影響力的基準,不僅與刑法修正的法條文義與目的相背離,致有違罪刑法定原則。更因其模糊性而有違明確性原則,致造成法官的恣意決定。林益世案件的第一審判決,正突顯出此問題的癥結。



肆、林益世案的第一審判決
 

特偵組在起訴林益世時,再度沿襲扁案的作法,而以實質影響力說,來為林益世具有職務權限的依據,甚至還引用日本前首相田中角榮,所涉及的洛克希德貪瀆案判決來加強其論述。惟就林益世曾擔任的立委職務而言,即便身兼黨鞭,仍無具體的職務權限,若僅以其有立法折衝之權,就來認定其對行政機關或公營事業具有實質影響力,致能決定任何事務,實過於武斷與空泛,致有違罪刑明確性原則。而就林益世所擔任的另一職務,即行政院秘書長來說,即便其誇大自我的職權,卻不能因此遮蔽其僅是幕僚長的本質,於法、於現實,實難與日本首相的職權相提並論。


只是司法實務向來對於公務員職務行為採取廣義的認定,以立委來說,其雖無任何決策權,卻因對公部門享有廣泛的監督權,並有議決預算與立法之權,致對於行政機關具有實質的影響力。若以此類事務而與他人交易並收受金錢,自有公務員受賄罪的適用。


惟依前述,採取所謂實質影響力的說法,由於內容空泛,就易陷入法官的恣意決定,致有違罪刑明確性原則。尤其在2006年7月1日以後,刑法第10條第2項關於公務員採以具有法定職務權限者為認定,則關於職務行為以實質影響力為廣泛界定的說法就應加以限縮,而以是否有具體的法定權限為基準。也因此,在林益世的第一審判決裡,即將職務行為限定於具有法定職務權限者。如此的限縮,雖不符這幾年,最高法院在扁案判決所立下的標準,卻較符合現行法的精神。


所以,如果司法者對於職務行為採取嚴格的認定,則在立法委員根本不具有任何行政決定權下,即無成立貪污治罪條例第4條第1項第5款違背職務行為受賄罪之可能。至於其收受他人利益並為之說項的行為,頂多以貪污治罪條例第6條第1項第5款的圖利罪為處罰。只是根據此條文,須是利用職權機會或身分而圖私人之利,才能成立此罪,若查無立委以職位之便來對公務員施壓,而僅是單純的關說,致使行政官員礙於其情面而為通融,即便收有大量金錢,基於罪疑惟輕,恐亦不能以此論罪。這也是林益世案的第一審判決據以為受賄無罪的重要理由,卻突顯出,若對職務行為採取嚴格限定,對民意代表的貪瀆行為,必產生治罪上的困境。

而此種定罪的障礙,也同樣出現在高階的行政官員之上。如以林益世所擔任的行政院祕書長為例,即便吹噓對國營事業的人事有決定權,卻也不能改變其僅是幕僚長,而不具有任何獨立決策權的本質。更有甚者,如中鋼,由於官股並未超過百分之五十,而屬於民營企業,其任何對外採購或買賣契約,除無庸適用政府採購法外,亦會被認為屬私法自治而非公事務的領域,欲論以貪污罪責,顯會碰觸罪刑法定原則的底線。


伍、司法不能因人而異
 

      因此,林益世案的第一審判決,對職務行為採取嚴格的法定職權說,並因此認定受賄無罪的結果,似無違誤之處。只是此判決卻留下一個尾巴,即在以法定職務權限為職務行為的認定原則下,卻又認為,若與法定職務具有密切相關者,仍屬於職務行為的範疇。則所謂密切相關,又該如何界定?若將此概念推而廣之,實也與實質影響力說,僅有五十步與百步的差別。


      而此判決更大的疑問,還來自於法院藉由諸多法理與學理的反覆推論,並對被告為最有利的解釋,或可稱為回歸罪刑法定與罪疑惟輕的原點,卻讓人質疑司法在面對其他人時,是否亦會一視同仁,致為此般的有利論斷。尤其是對照於扁案,更使人感覺,司法因人而異的差別對待。這才是此判決,也是整個司法,最讓人詬病與不信任之處。

作者吳景欽為真理大學法律系副教授

 註解:

1.現已改稱為全日本空輸公司,但一般習慣仍稱為全日空。

2.日本政府雖握有全日航的股份,但於現今,卻非屬最大股東,更遑論超過百分之五十的股份。

最近更新: 2013-06-17
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