憲政法制
太陽花學運期間及之後的群眾運動,由於警察的強力執法,致造成警察國家之爭議。而長久以來,關於警察執法的中立性,一向備受質疑,原因有出於法律界限的不夠清楚,亦可能來自於警察體制與養成教育所帶來的執法偏見。這就不得不讓人思考,現行的警察體制與養成教育,是否有值得檢討與改善之處。

警察的雙重功能


      警察的功能是多元的,同時具有犯罪制壓,與社會治安之維持,前者的功能為司法警察的功能,後者則成為行政警察。關於此兩者的區分可遠溯至法國大革命時期,因三權分立之故,在1975年的犯罪與刑罰法典中,即將警察功能區分為行政與司法,根據此法第19條,行政警察的功能在公共秩序的維持,第20條司法警察的功能在犯罪偵查,此種區分至今仍存在於法、義等國,並經由日本傳入我國。


      而因警察具有雙重功能之故,針對犯罪偵查,其所需依據者乃刑事訴訟法,而依據刑事訴訟法第230條第2項,只要存在有足夠的犯罪嫌疑(Anfangsverdacht),即不待檢察官指揮,即需為犯罪偵查。而此並非一種裁量決定,而是受到法律限制的決定,所以嚴格的受到法定性原則的拘束,其上級機關為檢察官。在法定性原則下,若為強制性的偵查,需有刑事訴訟法的依據,更甚者需有法官的許可,如搜索需為法官的令狀發給,所以警察因犯罪偵查所為的行為,完全受到刑事訴訟法的規制,受檢察官指揮,並受到嚴格的法定性原則要求,所以此部分的警察職權法定性較為明確。而此種功能的警察,一般稱為司法警察。


      相對於此,警察為危險防禦的功能,毋寧說才是警察任務的最大部分,舉凡治安維持、交通安全、集會遊行、甚至公共衛生等,皆可納入此一範疇。而關於此方面的任務規制,不僅廣泛,甚且有很多任務屬於法律規制的真空,釋字535號解釋所涉及的臨檢即屬最明顯之例。這是因此部分的任務廣泛,若需一一針對不同項目為個別立法,恐不可能,所以在具體的授權法律可能不存在下,最上位的警察行為法依據顯得相當重要,而我國關於此立法,即警察職權行使法,卻要到2003年12月才正式實施,即便是法律門外漢,恐也會對於這種立法延遲感到不解,難道警察過去的作為完全是在無法律的情況下所作?此到也未必,雖然關於上位法未建立,但具體授權法卻非不存在,如道路安全相關法規、社會秩序法等皆屬顯例,只是若非此類領域的行為,恐怕只能依賴警察法中的概括條款作為行為依據。而此種功能的警察,一般稱之為行政警察。


      上述司法與行政警察的區分乃屬功能取向,而非組織取向,因此會產生警察適用規範上的差別,因若為司法警察功能,則須依據規範較為嚴格的刑事訴訟法,若為行政警察則僅須依據行政法即可。而由於警察的多元功能之故,也易造成警察在隸屬與職權行使上的衝突。



雙重功能與警察隸屬的衝突


      而因警察身負有治安維持與犯罪控制的雙重功能,其在執行職務時,顯比其他公務員,更須遵守中立性。只是由於警政署乃隸屬行政院內政部,而屬於三級機關,則在警察機關所屬的層級並不高,且亦須受到嚴密的行政一體之拘束的情況下,就易與警察該遵守的法律規範有衝突。


      以警察的治安維持功能來說,由於強調事前的預防,法規範也因此給警察較多的彈性,則關於防止警察權濫用的機制,即完全委由主管機關為控制。惟由於上級長官對於效率的要求顯然會重於法律的遵守,警察執法就易受到執政氣氛的影響,致難保持其中立性。再就犯罪控制來說,警察原應完全聽從檢察官的指揮監督,但因檢察官乃以獨任辦案為原則,在案件繁多的情況下,大部分的刑事案件仍是由警察為第一線的偵查,也因此,犯罪偵查的監督於現實面而言,仍是由上級警察機關負起絕大部分的監督責任,則原本藉由檢察官對於警察的法律且他律監督,仍又回到以效率為主且自律的監督。同時,因犯罪偵查常會侵及人民的基本權,故更須講求正當程序的保障,惟也因警察為執行職務時,過於強調犯罪控制,致更易造成警察權的濫用。


      關於如此的衝突,可以2014年5月所發生的北捷隨機殺人後,警察的處理態度來說明。由於此案的行兇者屬隨機殺人,故時間僅短短五、六分鐘,警察卻是在十分鐘後到來,致暴露出警力之不足。只是在各界期盼強化警察權的同時,卻不能忽視因此所帶來的人權爭議。


      為了防止悲劇的再次發生,雙北市立即增強捷運的警力配置,以藉由見警率的提高來防範於未然,並可因此安撫大眾極度恐慌的情緒。只是捷運路線所散佈的範圍極為廣闊,到底要增加多少警力才足夠,實屬未知數,尤其捷運警察的人數擴編若不常設化,如此的作為,也僅是一時權宜,致難為長久之計。此外,由於隨機殺人者只想快速的解決被害人,以造成震撼的效果,時間必然短暫,故警察絕不能只是走馬看花式的巡邏,而須能在發現有攜帶凶器之嫌疑時,立即對之進行臨檢。


      惟根據警察職權行使法第6條第1項,只在有事實足認有犯罪之虞時,才得於公共場所對人實施身份查驗,甚至檢查身體及所攜帶之物。這也代表,警察實施臨檢並非可任意為之,而是受有一定的法律限制,若警察將臨檢的發動門檻放寬,必會帶來權力濫用的質疑。即便撇開此因素不談,但在面對交通流量極大的捷運而言,若未能在捷運站出入口設立檢查站,恐也力不從心。只是若真為此等舉措,卻又引來警察國家之質疑。


      因依警察職權行使法第6條第2項,警察只有在防止犯罪、處理重大公共安全或社會秩序事件,且經主管的警察機關許可後,才得對公共場所或道路進行管制與檢查。所以,警察機關或可因北捷隨機殺人事件,而於捷運內設檢查站,惟以單一事件即來對所有出入口為管制,是否有違比例原則,就會受到挑戰。其次,為了防止人力檢查所可能產生的漏洞或為避免人潮的壅塞,勢必得裝設金屬探測門,甚或是人臉辨識系統為輔助。


      只是依現行法制,是否允許此種檢測工具的使用,實屬有疑,甚且依大法官釋字第535號解釋,警察對人民為臨檢,雖在於治安維持與犯罪預防,卻不代表,警察可不顧時間、地點及對象,而來隨意盤查任何人,則此等的新科技輔助工具,就明顯有違此號解釋之意旨。甚且此等檢查手段,早已逾越了臨檢的範疇,而在實質上等同於刑事搜索,卻又無須法院的令狀,若肯認此種手段的正當性,則警察權即有陷入不受司法監督的危險。


      所以,從北捷殺人事件後的處理態度,已可清楚看出,警察不管在面臨治安維持或犯罪控制的工作時,總是將效率擺在法律之上。尤其在某些重大案件發生時,若又受迫於輿論的破案壓力,更會忽略正當程序的遵守,甚至是客觀的科學證據,則冤案的產生即難以避免。而為了解決此問題,似乎該從警察的教育與養成為改變,只是依據現行制度,似乎又難以為改變。



警察特考雙軌制


      目前我國專門培養警察的學校有二,即以培養基層警察而隸屬於警政署的警察專科學校,以及培養警官且隸屬於內政部的警察大學。不過,隨著時代變遷,一般大學也會設有與警政有關的科系,只是就養成的專門與完整性來說,仍以官辦的警專與警大為主流。而這種完全由國家所獨佔的養成制度,其根源應來自於警察權須由國家所專屬之影響所致,只是如此的養成教育,卻無法避免以下問題產生。


      首先是,在完全由國家所主導的養成教育下,這些警校學生即很容易被制度化、機構化,而將服從上級命令奉為圭臬,甚且在強調學長、學弟制的養成過程下,不僅會強化如此的思想,更會將一些警察圈的潛規則或文化,藉由此等的方式加以傳承。凡此種種,必然會使法律至上的觀念被輕忽,甚至捨棄。


      不過此種由國家獨佔養成教育的弊病,或許可由警察的多元錄用來加以改變。因目前在我國欲擔任警察工作,必須先行通過考選部所舉辦的警察特考。而在2011年前警察特考又分為基層警察特考與警察特考,就前者而言,僅有四等,後者則有分二、三、四等。而不管是哪一種特考,得參加者,除警大與警專畢業生得以參加外,其他大專生亦可參與,且考試科目同一的情況下,非警察學校系統的學生,亦可因此大量進入警界,致可因此改變警察文化。


      只是從2011年開始,警察特考乃採取雙軌制,即分一般警察考試與警察特考。得應考一般警察考試者,為一般大專生,得應考警察特考者為警校系統的學生。之所以會有如此的分流,按照考選部的說法,是認為警校生由於已受過專業的警察訓練,故警察特考算是一種學習成效測試,一旦及格,即可立即上任。而一般大專生因未受有專職訓練,故警察考試的目的,則在測試法律專業,一旦及格,故仍須接受基本的警察專業訓練,才足以勝任警察工作。


      此種說法,似乎言之成理,惟此官方說法與作法,卻隱藏了改成雙軌制的最重要原因,即在未為分流前,警校畢業生的錄取率不如一般生,竟有四成警專與一成多的警大生,無法在規定的年限內考取警察特考,不僅無法擔任警察工作,還得因此賠償公費。而一般歸咎原因,即直指目前警察特考的補習班不少,在密集的上課下,才使一般生的成績壓過警校生。只是若以為理由,而必須將警察特考分流,實有相當大的問題。因警察特考,說穿了,仍是由警校系統的教授所獨攬,因此,考試前洩題的情事時有所聞,一般生卻未掌握此優勢,而只能到補習班為強化,則將警校生錄取率不高歸咎於補習班,顯然是種矯飾之詞,更是倒果為因的說法。


      此外,採取雙軌制亦直接碰觸了一個核心問題,即考試的公平性。原本基於考試公平原則,除非有相當堅強的理由,否則,針對同種考試,就不能因人的身份而為區分。關於警察特考的雙軌制,實看不出區分的理由與正當性,但考試的結果,卻使警校生的錄取率大幅提升,而完全獨厚於警校生,如此的考試制度已經嚴重侵蝕了考試的公平性,也使得警察人員的補充將以警校系統的畢業生為主,致暴露出警察圈的保守與封閉性,警察文化的陳年弊端,勢必無法藉由外部的新血注入而產生改變。



怎麼改革


      所以,就警察制度的改革而言,首要之務,自在於廢除警察考試的雙軌制,以符合公平性,而可藉由多元人才的進入警察圈,來使警察的風氣產生變化。同時,對於只有國家才能設立警校的既有觀念與政策,勢必也得有所改變,畢竟由一般大學來設立警察事務的相關科系,較不至於有太多包袱,整個養成教育,即不會過於強調上命下從,而是會以專業與法律為主的教育內容。只是由於設立警察事務相關科系的成本較高,再加以長久以來,此方面的教育資源完全由警校系統所掌控,一般大學欲為此等科系的設立,若無強大誘因,再加上少子化之故,短期內,恐難在一般大學看到完整的警政教育科系之成立,而即便有如此的科系設立,其師資恐亦來自於現有的兩所官辦警校系統,若要突破此困境,實又回到國家是否鼓勵或贊助此類科系的設立,致又有其現實面的困難度。


      而關於警察制度的最重要改革,當然就是警察中立性的維持,就此部分,或可參考鄰近日本之作法,即為了避免警察淪為政治工具,而成為人民真正的保姆,警政署實不應隸屬於行政機關的任何部門,而應讓其完全獨立,並於中央與地方,分別設立公安委員會以來為監督。而在警察並不隸屬任何行政體系下,其也無庸有該聽命於誰的問題,致不易成為政爭工具。同時,由於公安委員會的委員乃由民間選出,不僅可將民意的需求灌輸於警察系統內,亦可達成警察權由全民監督的目的,警察權的行使就必然趨向透明與客觀化。惟如此的結果,乃會將警察權完全從現有個官僚體制中剝離,而不易為執政者所掌握,致使此等的變革於我國,就只能是空中樓閣。惟在這幾年,面對警察權遭濫用的質疑,警察制度的改革已是刻不容緩,則如此的思維,肯定是未來改革可以參考的方向之一。

作者吳景欽為真理大學法律系副教授兼系主任

最近更新: 2014-06-26
回上頁