中國國民黨總統參選人洪秀柱提出「一中同表」，引發社會高度疑慮，不只民眾無法接受，連國民黨的自家主席與立委都不買單，雖然一度傳出洪秀柱允諾國民黨立委不再談一中同表，但洪秀柱從未正式宣佈放棄「一中同表」的主張，更未向在國民黨內初選階段力挺洪的「一中同表」支持者道歉，足認「一中同表」為洪秀柱在台灣主體及兩岸關係處理的核心理念。

 

值得討論的是，「一中同表」牴觸民主憲法，違反國民主權原則，在現行中華民國憲法上，沒有合憲的空間。

 

洪秀柱對「一中同表」的定義，依據媒體報導，2015年7月洪秀柱邀請國民黨立委餐敘，允諾不再談「一中同表」，但洪秀柱臉書當日下午立即打臉國民黨立委，續談與國民黨中央不同調的「一中同表」，洪透過臉書上傳影片闡述：「一中同表就是說兩岸說一樣的話，把兩岸是甚麼關係說清楚」，不過這樣的「一中同表」主張，恐是在國際法上消滅中華民國。

 

按照公元1971年聯合國第2758號決議：「承認中華人民共和國的代表，是中國在聯合國組織的唯一合法代表」，中國藉此解讀其合法的領土及主權範圍包括台灣，但洪秀柱的「一中同表」是要與中華人民共和國說一樣的話，用同樣的基礎把兩岸關係說清楚，等於承認中華人民共和國片面宣稱擁有台灣主權的合法性，在國際法上徹底消滅中華民國，否定台灣主權

 

尤其甚者，洪秀柱曾接受專訪表示：「我不能說中華民國的存在，因為變成中華民國的存在跟中華人民共和國的存在，變成兩國論啊」，等於公開否定「中華民國」，但中華民國憲法第35條明文規定「總統為國家元首，對外代表中華民國」、憲法第2條明定「中華民國主權屬於全體國民」，洪秀柱如果不是把中華民國憲法當廢紙，就是宣示洪當選總統後將修憲，要廢掉的憲法第35條明文規定，未來的總統對外將不代表中華民國。

 

可議的是，洪秀柱被媒體問到違法課綱問題時，還提到中華民國憲法，洪推稱「總綱要根據中華民國憲法來編」，雖然教育界認為洪秀柱混淆憲法與史實，但洪的說法，對國民黨支持者而言，也看似中華民國憲法的護法者。但萬萬沒想到，洪秀柱「效忠憲法」的假象完全禁不起考驗，洪秀柱竟然為了遵從「中華人民共和國」在國際上的運作，而直言「不能說中華民國的存在」。

 

尤其憲法第35條明文規定「總統為國家元首，對外代表中華民國」，洪秀柱如果言行一致，應該將「廢棄中華民國憲法」當總統競選政見！

 

若依據現行中華民國憲法，我國之領土範圍僅及於歷次修憲「民主正當性」展現之台澎金馬，憲法增修條文之前言，所謂「因應國家統一前之需要」，並非如兩德統一時之德國基本法明訂有「促進」統一之義務，所謂「因應」，即代表兩國現實狀態並非統一。

 

憲法增修條文第11條規定「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」，係將大陸地區人民排除於我國憲法適用之外。舉例而言，大陸地區人民參選中華民國總統之憲法參政權已為憲法授權剝奪，亦即，此條文並非用於國家領土範圍之界定。洪秀柱主張「一中同表」，除無憲法上之基礎外，更已違反「民主國」之憲政精神。

民主憲政的基本精神，係認國家統治權的民主正當性應來自於人民透過選舉權的行使所表達的國民意志，而所謂對於國家公權力行為的民主正當性要求，即是指基於憲法上國民主權的理念。我國現行憲法第2條即揭示「國民主權原則」，因此國民主權原則要求國家權力的行使必須最終仍能夠回歸普遍國民意志的義務。

 

洪秀柱雖為民選之立法委員，又透過立法委員選舉成為立法院副院長，然其對國家主權之主張，仍須具備回歸國民普遍意志。「一中同表」係有關國家主權事項，先進國家認為非僅是「法律保留事項」，要通過事務與內容的民主正當性檢驗，尚需經全體國民同意，始得就「主權變更」對外宣示。學說認為，當公民投票的標的涉及主權讓渡或變更時，係屬「人民保留(Popularvorbehalt)事項」，而引用德國憲法學上的「人民保留理論」。「人民保留理論」認為於「國民主權」國家，主權者既屬於全體人民，則涉及主權事項，如主權讓渡或變更，僅能保留給作為主權者的人民自己以公民投票之方式決定，不能假手其他國家機關代為決定[1]，亦即，立法院副院長並無權宣示涉及主權事項。

 

國內提出「人民保留理論」之先趨司法院前大法官許宗力，其認為憲法第2條規定中華民國主權「屬於」國民全體，憲法第62條規定立法院「代表」人民行使立法權，由上開兩條文推論出─雖然國家權力的「行使」委諸民意機關，若為涉及主權「擁有」或本身發生變動的事項，即非屬於授權之範圍內[2]，進而須由主權者來做決定。人民保留理論的基礎在於「社會契約」，有見解即指出：「依照洛克社會契約論對憲法之理解，當個人由自然狀態進入市民社會時，並未將其個人自由完全交給政府，政府僅是在維持社會秩序的必要範圍內，受人民委託行使公權力，有統治正當性，進而國家根本主權的移轉或變更並未在委託之範圍內」[3]。

 

基此，依據現代民主法治國之人民保留理論，乃認為主權者之權利雖然因為憲法之故，化約為各種國家權力，但僅指國家權力之行使，若涉及權利本身的得喪變更，各種國家權力不應該忽略主權者係國家擁有者，而自行為之。

 

很清楚的，民主原則為普世價值，民主國原則對於立法院副院長洪秀柱主張「一中同表」之拘束，即應認為未經人民公投同意前，任何公職不得擅自對外主張涉及主權變動之一中同表，否則違反民主國原則。

 

簡單的說，國民才是國家的主人，國家主權的變更，自非總統或立法院副院長可恣意代行，故「一中同表」涉及變更主權事項，顯逾越人民授權，欠缺民主正當性，違反憲法第2條國民主權原則。

 

申言之，依據憲法第2條規定「中華民國之主權屬於國民全體」，涉及主權意涵的一中同表或一國兩區，程序上至少必須經過全體國民同意，才有民主正當性，而總統在憲法第35條雖然規定，「總統為國家元首，對外代表中華民國」，但這只是總統對外代表國家，憲法並沒有授權總統可以改變國家主權的內涵，總統只取得憲法第4章及增修條文所授予的權限，要改變國家主權，洪秀柱主張一中同表，就算當選總統後對國際不表示中華民國，程序上仍必須通過修憲，並經過全體國民公投同意。

 

「一中同表」不具國際法基礎

 

在國際法的討論上，依據1971年聯合國第2758號決議，世界上代表「中國」的唯一合法政府是「中華人民共和國」，2758號決議文揭示「恢復中華人民共和國的合法權利對於維護聯合國憲章和聯合國組織根據憲章所必須從事的事業都是必不可少的，承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表，中華人民共和國是安全理事會五個常任理事國之一，決定：恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表，並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。」。

 

中國藉此解讀其合法的領土及主權範圍包括台灣，然而馬總統與洪秀柱所認知的「大陸」，目前多由「中華人民共和國」與「蒙古共和國」占領，這兩個國家為世界各國多數承認，而「中華人民共和國」為聯合國承認之「中國」唯一合法代表，馬總統卻對國際現實視而不見，自稱「一中各表」的一中是中華民國，中華民國包括大陸地區，洪秀柱更加荒謬，洪主張「一中同表」是要與中華人民共和國說一樣的話，用同樣的基礎把兩岸關係說清楚，等於承認中華人民共和國片面宣稱擁有台灣主權的合法性，在國際法上徹底消滅中華民國，否定台灣主權。

 

「一中同表」程序上需經公投

 

 

現代民主法治國家，國家領土之範圍，即主權者（國民）得以行使主權之範圍，以中華民國而言，得以行使公投及總統選舉的2300萬主權者所在的台澎金馬，為領土之範圍，中華民國憲法第2條即明文「中華民國主權屬於全體國民」，就現狀而言，中華民國即僅止於台澎金馬，台灣已然獨立於中華人民共和國（以下簡稱中國）之外，不受中國之控制，可謂「實質上」獨立之國家，未來不論是欲和中國合併，或進一步宣示獨立之主張，皆乃國家的「主權者」，即「人民」可為選擇的事項，此乃現代民主法治國之「人民保留理論」，理論基礎已如前述。

 

基此，以世界民主國家有關主權事項之公投為例，許多國家以公投展現主權者對於國家主權事項之最終決定權，以直接回溯至人民意志。簡言之，現代民主原理，係認人民選舉出來的國會議員、國會副議長或行政首長，他們擁有的代表性並不足以代替人民決定攸關國家的「主權事項」，縱僅屬經濟主權和關稅主權亦同，仍必須經過「直接民主」的公投程序，始能符合民主憲法之要求。以瑞士為例，該國在2000年以公民投票通過與歐盟間的勞工條約，允許跨界自由流動，此雖屬「經濟主權」事項，仍是經過人民公投同意。

 

再以歐盟為例，多有涉及國家經濟主權、關稅主權之事項，歐洲各個國家針對歐盟相關議題舉辦數十次公投，包括是否加入歐洲共同體或歐洲聯盟、以及參與歐元區的運作等等，歐盟各國大多採用公民投票，決定自己國家與歐盟的關係，只要攸關國家主權的重大事項，都須交付公投，以取得國民充分授權，這是民主國家的憲政運作基本原則，政府沒有迴避的權力。

 

國際上有關主權獨立公投，最新案例即為英國首相卡梅倫和蘇格蘭首席部長薩蒙德在2012年10月15日就蘇格蘭全民獨立公投達成協議，協議規定，蘇格蘭人將於2014年秋季舉行公投，以簡單的「同意」或「不同意」表態是否脫離英國[4]，展現英國作為民主國家，雖然最終結果蘇格蘭未通過獨立公投，但公投程序係充分尊重「人民」作為主權者對國家主權之決定權。

 

另有主權統一之公投，包括：2004年4月24日，塞浦路斯也擬透過全民公投程序完成統一[5]；以及喀麥隆聯邦共和國在1972年5月20日舉行公投制訂新憲法，讓喀麥隆成為單一國，以公投完成統一。

 

因此，從諸多國際先例來看，實踐「民主」的憲法理論，凡涉及國家主權或領土之變更，即「人民保留」事項，政府與政黨不得任意為領土或主權之變更，此類事項，必須經人民以公投方式複決，才有效力，故洪秀柱片面的主張「一中同表」，將使台灣在國際上被認為係中華人民共和國之領土，明顯是未經法定程序讓渡主權的違憲行為，公然違反民主原則，牴觸憲法第2條明文的「國民主權原則」。

 

「一中同表」實體上牴觸「防衛性民主」

 

涉及國家主權事項，除了有民主程序的要求，亦有實體上不得違反民主價值的拘束，因此「一中同表」仍需通過民主憲政的價值檢驗，才有合憲的可能。民主理論上，民主國原則對國家行為之拘束，除了依據國家行為之性質所涉事項，決定應否送交國會審議，抑或是應交付人民公投決定等程序要求，使之獲得民主正當性，更有實體上的自由民主憲政秩序的價值拘束，舉例而言：洪秀柱就算提案以公投通過「一中同表」，但獨裁的中華人民共和國勢必使中華民國的自由民主憲政秩序逐漸消逝，亦即，台灣的「自由民主憲政秩序」將逐漸被獨裁中國的「威權政體」所破棄，則縱使經國會審議及人民公投同意，亦僅能認符合民主原則的程序要求，此時司法作為民主憲政之守護神，即有義務實質審查該等公投內容，並將之宣告違憲且無效，以實踐「防衛性民主」[6]。

 

一中同表無法通過民主原則的實質審查，「防衛性民主」理論，緣因二次戰前，崇尚自由民主的德意志「威瑪憲法」，竟讓德國人民以民主的方式選出了希特勒政權，而終結了既有的「民主制度」，濫用民族主義的威權政體不但粉碎了國家原有的自由秩序，更將德國人民帶入二次大戰的無盡浩劫，戰後的德國基本法，基於慘痛的歷史教訓，為了鞏固「民主」，而對「民主」的行使做了最後的底限，其目的，就是為了「防衛」民主不受民主敵人或自身之顛覆。

 

因此，「防衛性民主」形成了修憲的界線，也成為自由世界體制內的最後堡壘，作為捍衛民主的法律依據，我國大法官在釋字第499號解釋中雖未明文「防衛性民主」，卻也引用了「防衛性民主」之概念，形成我國修憲之界線，釋字499號解釋中闡明：「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破毀，該修改之條文即失其應有之正當性。憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。」，由此可見，國家行為乃至人民行使修憲權力，皆不能違背「民主共和國原則」、「國民主權原則」、「保障人民權利」、及「權力分立與制衡原則」等民主制度之底限，而傷害民主。

 

換言之，「一中同表」在法律上並沒有實踐的可能性，其核心問題即在於中華人民共和國並非民主國家，若台灣人民承認與中華人民共和國同屬一個中國，除了使中華民國在國際上無存立空間，更將逐步破棄中華民國憲法「自由民主憲政秩序」的內在價值，而破棄自由民主憲政秩序的普世價值。

 

一個忘記她悲慘歷史的民族，是可恥的民族，相反的，若能藉由民族所犯下的錯誤以為警惕，那這個民族是有智慧的，由這個民族所組成的國家是進步的。新時代的德國人吸取了歷史的教訓，建立了「防衛性民主」機制；同樣的，作為新時代的台灣人民，在走過了一黨獨大的威權時代，歷經了白色恐怖，應能知曉民主自由的可貴，進而珍惜民主制度的存在，思考人權與人性尊嚴之永續長存，並實踐釋字第499號解釋之意旨，建立屬於自身的「民主防衛機制」，在這樣的價值下，國民黨總統參選人洪秀柱的「一中同表」，將傷害我國得來不易的民主自由，牴觸「防衛性民主」。

 

結論

 

民主是普世價值，人民係國家的主人，政治人物的任何主張皆應符合民主的基本原則，在這樣的理解下，現代民主法治國家，只有主權者（人民）才能決定國家的主權變更事項，過去國家與人民間先於法治的上下隸屬關係，在現代憲法精神的理解下，不應再容許其繼續存在與被承認[7]。基於現代立憲民主主義，係認國民為國政之中心[8]，總統或立法院副院長對於國家主權之論述，並不能僭越人民作為國家主權者之決策地位。

 

亦即，「一中同表」的主權論述，在程序上必須經過公民投票，方不至僭越人民作為國家主權者之決策地位，牴觸民主國原則。在實體上，「一中同表」實體內涵，足使獨裁的中華人民共和國衝擊台灣的自由民主憲政秩序，牴觸「防衛性民主」，踐踏大法官釋字第499號解釋意旨，與憲法民主國原則相扞格。

 

尤其甚者，洪秀柱的「一中同表」謬論，遵循了中華人民共和國在國際法上，以1971年聯合國第2758號決議否定台灣主權的併吞論述，洪同表的結果將消滅中華民國，等同在國際上消滅中華民國。

 

不論洪秀柱是否改以「九二共識」重新包裝，洪的「一中同表」明顯不具國際法常識，牴觸民主憲法，否定台灣主權，消滅中華民國，不只台灣人民無法接受，連洪自家的國民黨主席與立委都無法苟同！

 

作者黃帝穎為律師

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