中嘉集團為台灣地區有線電視系統經營者(Multipe System Operator,MSO)，擁有百萬有線電視用戶，主要股東為境外的安博凱基金(MBK Partners)。近年來，有線電視系統業界、有線電視頻道與電信業界開始掀起併購風潮，從2011年起，旺中集團首度入主中嘉集團，然而因為旺中集團已持有中國時報、中天電視台、中視等媒體，在龐大的反媒體壟斷聲浪中，NCC雖然做成附停止條件通過旺中集團入主中嘉集團，但最後在旺中集團無法成就條件的情況下，NCC於2013年決議本案未通過。在2014年時，頂新集團大舉擴張企業版圖，除了併購威寶電信外，正接近拿下中嘉系統時，就爆發了「滅頂運動」，頂新集團因此沒有將中嘉併購案送入NCC審議，最後仍是無疾而終。此次的遠傳投資中嘉案，仍然掀起許多風波。中嘉併購案的一波三折，不但牽涉各方利益集團的角力，也反映了通訊傳播業界的發展趨勢，以及相關法規的重大爭議問題。

 

一、數位匯流下的併購浪潮

 

數位匯流趨勢下，產生了服務匯流與網路匯流，過去壁壘分明的有線電視服務、固網服務與行動網路服務，都開始產生競合與匯流。例如在有線電視數位化後，光纖入戶不但可以直接提供高畫質的有線電視訊號，以及相關的有線電視加值服務，同時也可以提供固網寬頻(即家用寬頻網路)的服務，意味著有線電視系統業者與固網業者的服務業務，開始產生競爭。固網業者與有線電視業者間，就開始產生了競爭與併購的浪潮。

 

不僅如此，行動網路(3G與4G手機數據網路服務)的網路速率不斷提升，智慧型手機使用者也大幅提升，導致行動網路的數據服務量日益升高，增加行動網路業者的網路基站建設需求，也讓行動網路業者與固網業者的網路建設開始產生競合，透過規模經濟來追求商業利潤。

 

因此，有線電視、固網、行動網路在數位匯流的趨勢下，業者間開始產生異業合作與競爭，也因此開始了電信業者與有線電視系統業者間的併購風潮。不僅如此，甚至將業務擴張至內容業，也就是電視頻道的經營，也不在少數。

 

以台灣的電信業者為例，富邦集團除了經營台灣大哥大外，在2009年起也併購了凱擘有線電視系統，甚至經營了富邦MOMO購物台等頻道，還有電子商務的網路購物平台，目前是台灣數位匯流版圖最完整的集團；中華電信因為交通部持股，而受限於黨政軍條款，因此自行發展MOD收視服務[1]；遠傳則在本案中透過公司債投資中嘉有線電視系統；頂新集團除了台灣之星，過去也有意併購中嘉系統；亞太電信也在近日傳出併購台灣寬頻通訊(TBC)的消息。

 

也就是說，未來台灣的通訊傳播產業，會走向集團化與數位匯流化的經營趨勢，在這過程中，併購與合作等勢必頻繁發生，我國立法機關與主管機關NCC應對未來通訊傳播產業的整併有相當的政策與規劃。

 

二、黨政軍條款的適用與檢討

 

解嚴自由化以來，黨政軍條款的立法，讓政黨、政府、軍方全面退出傳媒經營，對台灣民主化與媒體自由化有重要貢獻，在廣播電視法[2]、有線廣播電視法[3]、衛星廣播電視法[4]中均有明文規定。但在近年來，因為數位匯流發展趨勢等，開始對黨政軍條款有新的檢討聲浪。另外附帶一提的是，電信法中則沒有黨政軍條款的規定，因此電信業者可以有政府的持股，但是只要企圖併購有線電視或衛星廣播電視，就會受限於黨政軍條款，而需另尋解套方案。

 

(一)投資無罪，被投資有罪

 

黨政軍條款的問題之一，在於「投資無罪，被投資有罪」。以有線廣播電視法為例，黨政軍條款規定在有線廣播電視法第十條下，而違反同法十條之罰則，為同法第五十八條第二項之規定：「系統經營者違反第十條第一項至第三項規定，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰，或廢止其經營許可並註銷其執照。」本條之規定，僅處罰被投資之有線電視系統業者，至於投資之持股者，則無法源處罰。

 

舉例來說，某甲上市公司，直接投資乙有線電視系統業者，日後政府國安基金，認為甲上市公司績效優良，因此於公開發行市場上購買甲上市公司之股票，如此一來，乙有線電視系統業者，即有政府之間接投資，違反有線廣播電視法第十條第一項。然而依照有線廣播電視法第五十八條第二項之規定，受罰之主體為乙有線電視系統業者，而非甲公司，更非政府。再加上公司法及有線廣播電視法並無相關規定，可以迫使政府或受政府投資之持股人出脫持股，乙有線廣播電視系統業者，根本沒有方法可以改正違法的現狀。

 

台北高等行政法院101年度訴字第433號判決，即是有關黨政軍條款之適用爭議問題。本案事實大致為：台北市政府為富邦金控最大股東，富邦金控持有台灣大哥大股份，原告永佳樂有線電視公司於民國96年間加入台灣大哥大集團，成為台灣大哥大子公司持股投資之公司，主管機關NCC即以違反有線廣播電視法相關規定，處以罰鍰。最後法院以有線廣播電視法相關規定之規範對象與處罰對象不同，以及原告依法並不負有事前防止或事後排除黨政軍投資之義務，且就上開結果之發生並無故意或過失，而無可非難性及可歸責性等理由，判決原告勝訴，而撤銷主管機關之裁罰。並經最高行政法院駁回上訴而確定。其他於相同時間加入台灣大哥大集團而遭NCC裁罰之有線電視公司，亦因此涉訟，法院均判決撤銷原處分，例如：最高行政法院102年度裁字第36號裁定、最高行政法院101年度裁字第2378號裁定等。

 

但在臺北高等行政法院判決104年度訴字第234號判決中，法院似乎又有另外的判準。本案事實大致為：原告永佳樂有線電視公司，在前案敘述之事實背景下，於102年向被告主管機關NCC申請擴增經營區，被告以原告違反有線廣播電視法(舊法)第十九條第四項[5]、二十四條[6]規定，駁回其申請。但法院判斷：「同法第24條規定，申請籌設、營運有線廣播電視之案件，有違反第19條之規定者，審議委員會應為不予許可之決議，其立法目的在於實現有線廣播電視事業之獨立性與健全性，其規範目的係為管制，以達成管制之目的，而非在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，原不以有線廣播電視業者具有可歸責性為要件。」

 

若依照法院判斷之標準，NCC在換發營運許可執照(98年1月1日至106年12月31日)時，即不應准許，若係做成行政處分後察知永佳樂公司違反黨政軍條款，亦應撤銷營運許可執照。永佳樂公司即便主張己無可歸責性，亦無法於訴訟中獲得救濟。所幸NCC當時並未駁回換發營運許可執照之申請，日後亦未撤銷營運許可執照，是否在權衡後有意的採取兩套執法標準，不得而知。但若受處分人因違反黨政軍條款而為裁罰時，須審視受處分人是否具可歸責性，但換發營運許可執照等更高度利益之處分，卻無須審視受處分人之可歸責性，上述兩例判決之法院判準，是否已有輕重失衡？

 

黨政軍條款僅處罰被投資者，而未處罰投資者，亦無授予被投資者要求投資者出脫持股的權利，不但可能讓主管機關與司法機關，在斟酌個案利益後，對現行法為權宜之解釋，致生不確定之風險與法律效果。對於立法目的之促成，也可能有所傷害。

 

(二)限制公開發行公司之投資範圍

 

承前所述，電信法並無黨政軍條款之規定，因此政府得投資電信事業；但數位匯流後，電信業開始大規模併購有線電視系統等，即受限於黨政軍條款。

 

而政府投資電信事業，除了中華電信公司的歷史背景外，重要的原因，即來自於「國安基金」的投資。國安基金尋找公開市場上適合投資的標的，而購買其股票。一般而言，經營良好的企業，被評估為績優股，可能有獲利空間時，政府就會購買其股票。一但政府持股，該企業即成為黨政軍條款限制的對象，在廣電三法下，即不得投資、經營廣電事業。

 

雖然國安基金的持股，不但數量不高，約僅2%至3%，而不至於實質影響企業經營，此種政府持股的態樣，或許也非黨政軍條款立法時所欲禁止的行為。而經營良好的企業，反而會因為政府的持股，而蒙受限制投資範圍之不利益。我國相關法規，亦未讓受投資者有請求政府出脫持股之救濟手段。對於有意投資廣電事業，且經營績效良好之公開發行公司，乃重大之投資限制。

 

以上黨政軍條款的兩大問題，讓廣電產業在數位匯流浪潮下產生投資併購時，都須另尋解套方式，不但對產業發展並非益事，中嘉多次投資案，也因為黨政軍條款的解釋，而產生許多風波[7]。

 

未來黨政軍條款應有一定的修正或鬆綁。例如：擴張受裁罰之主體，及於持股之政府機關；排除國安基金持股等情形；限縮黨政軍條款規範之範圍，僅及於新聞媒體頻道，排除一般戲劇娛樂頻道等；在修法草案中已有將黨政軍持股數量，開放至廣電事業總股數5%以下的規定；甚至有論者主張全面刪除黨政軍條款相關規定。然而黨政軍條款的鬆綁茲事體大，關係各方產業與利益甚重，甚至與反媒體壟斷法等也有密切關係，前述的修正方向，都需要再經過更審慎的討論與評估後，方可能在立院三讀通過。在修法前，NCC勢必得再面對各種取巧規避黨政軍條款的併購投資案，對NCC委員諸公都是困難的挑戰。

 

三、反媒體壟斷法與數位匯流之衝突

 

數位匯流下，通訊傳播產業開始整併，特別是電信業與有線電視系統業的結合，集團化的跨業經營，是可預見的趨勢。早在旺中集團併購中嘉案開始，NCC以防止媒體壟斷為由，設定數項停止條件許可併購案，雖有學者支持，也有學者反對，認為NCC所設定之條件，於法無據；日後旺中集團對附款不服而提起訴訟後，法院尊重NCC行政權，而未宣告附款違法。

 

近期的立法院，也有黨團已經提出「反媒體壟斷法」草案。立法院諸公就反媒體壟斷法的立法，可能還需要一段時間形成共識。雖然在反媒體壟斷法的討論中，意見分歧；從外國立法例的發展中，也看出國外主管機關的困境；在新興媒體出現後，甚至出現「解除管制」的規範趨勢。這些都是未來立法過程可能遭遇的困難。但可預見的是，我國未來應該會仿效國外立法例，通過反媒體壟斷法。

 

但是反媒體壟斷法，卻與數位匯流下的集團化併購，有本質上的衝突。未來勢必須考量數位匯流下，何種併購與異業經營的模式，乃通訊傳播業者所必備的，並考量新聞自由與言論自由壟斷市場等問題，以界定合理的反媒體壟斷規範，以免過度限制數位匯流下通訊傳播業者等整合與併購。

 

(一)我國廣播電視市場壟斷的態樣

 

在前述複雜的學說與立法爭議外，我國的廣播電視市場，目前最嚴重的壟斷情況有二：一是利用有線電視系統的高市佔率，並且利用其市場優勢地位，以不正當的方式，阻止某些頻道上架，或是直接迫使某些頻道下架。如此即可排擠特定不合作的頻道，或是藉此影響政商輿論。

 

二是有線電視系統，為了妨礙其他有線電視系統的競爭，而聯合頻道代理商，拒絕授權予敵對競爭的有線電視系統業者，或讓頻道代理商以高額的授權費用，或主張高額的最小保證戶數(Minimum Guarantee,MG)，促使敵對競爭的有線電視系統業者，須付出高額的經營成本。一旦經營成本提高，業者勢必無法降低對收視戶的收費，自然無法提高有線電視系統的用戶數。

 

過去單一經營區內大多只有單一有線電視系統業者，使消費者無從選擇。但在中華電信推出MOD服務，以及NCC推動有線電視系統業擴大經營區的政策後，過去獨占市場的有線電視系統業者開始面臨挑戰。但實際上受限於有線電視系統業者與頻道代理商間的聯合行為，以及大型有線電視系統業者間彼此的「尊重」，僅有少部分的經營區開始出現激烈的競爭。

 

(二)公平合理的上下架規範與授權費用

 

現行有線廣播電視法第37條[8]第一項雖訂有應對頻道合理公平的上下架規範，同條第四項亦有禁止聯合他人為不正當之差別待遇；但現實上，各頻道之上下架情況不可能完全相同，有線電視系統業者仍能主張非差別待遇；加上不正當方法與聯合行為之舉證困難，對前述壟斷之防止效果有限。

 

衛星廣播電視法第25條[9]亦有類似規定，但在法解釋論上，本條所稱之頻道代理商，可能不及於境內之頻道代理商[10]等問題，對促使頻道代理商為公平的授權，效果亦有限。

 

反媒體壟斷法草案中，也可見類似前述條文的規定，但或許可以考慮增訂明確之頻道上下架管理規則、頻道代理商之強制締約義務等，對於市場之公平競爭更有助益。

 

而有線電視系統業擴大經營區政策，在目前大型MSO間互相尊重的情況下，實際擴大經營區而形成競爭的情況並不多。但若是在電信業者併購有線電視系統後，應可預期短兵相接的情況發生，甚至主管機關若附加有線電視數位化與擴大經營區之許可條件，更能刺激市場之競爭。加上新興媒體與各項OTT服務推陳出新，新型態的收視行為出現，對傳統有線電視系統市場衝擊更巨大。

 

電信業者併購有線電視系統業，是數位匯流之趨勢，而且可能在主管機關之主導下，為有線電視系統市場注入活水。但從遠傳投資中嘉案看來，NCC許可投資所附加之附款，並未要求中嘉系統擴大經營區，有線電視數位化之建設時程似乎也相當寬鬆，對於刺激有線電視系統市場之意識並不高。再加上黨政軍條款與反媒體壟斷之問題，不但透露出我國現行法規與業界趨勢有相當落差，也看得出NCC審查投資案採取相對保守的態度。

 

然而電信業者併購有線電視系統業，雖是數位匯流之趨勢，但又面臨反媒體壟斷之問題，以及黨政軍條款等，問題均是環環相扣，應綜合評估考量，若是見樹不見林，相關法律間無適當的配合與協調，最後恐怕都是白忙一場。

 

四、結論

 

中嘉近幾年來的投資案，莫不引起巨大的風波，牽涉的同時也是通訊傳播最具爭議的問題，無論是中資爭議、黨政軍條款、與媒體壟斷等問題。現行法對這些問題的處理，法律上尚有不足，尚仰賴立法機關與主管機關能建立公平合理之制度。

 

以遠傳投資中嘉案而言，雖然較無媒體壟斷的問題，但為了規避黨政軍條款的問題，遠傳僅能以認購公司債的形式投資中嘉系統，從黨政軍條款之立法精神觀之，公司債並無直接參與公司經營決策之權力，應非黨政軍條款之禁止範圍，是以公平交易委員會與NCC均附加遠傳不得實質參與中嘉系統經營決策之附款；而NCC在審查投資案時，對於業者提出之書面資料，實際查核之權力與資源也有限，即便有中資疑慮，若無具體明確之事實證明，也很難駁回業者之申請。雖然如此，本案尚引起軒然大波，除了對黨政軍條款的不同解釋外，或許也表現出外界對遠傳公司與NCC一定的不信任。

 

過去在討論黨政軍條款與反媒體壟斷法時，大多分而論之，但筆者以為，通訊傳播政策應有整體性的規劃，在數位匯流之趨勢下，無論是廣電三法的修正，或是匯流五法的提出等，都不是片面而斷裂的問題，特別是最受矚目的黨政軍條款與反媒體壟斷法間，也應有相當的配合與協調。

 

若是黨政軍條款能有小幅度的修正，應能加速數位匯流趨勢下之併購合作，同時刺激活絡目前競爭薄弱之有線電視系統市場，甚至主管機關也能在審查過程中，將業者節省之經營成本，要求回饋予消費者，對消費者與國家經濟均有助益；同時透過反媒體壟斷法之立法，降低通訊傳播產業集團化經營之副作用，防止媒體力量之過度集中，維護新聞自由與言論自由，進而保護民主制度之發展。

 

在目前法規尚有不足的情況下，通訊傳播業界的併購投資案並不會因此停止，無論NCC對投資申請案作成何種處分，都很難讓所有人滿意。遠傳投資中嘉案雖然在投資審議委員會暫停審議，就算新政府上任後NCC不再重新審議，接踵而來的TBC投資案，也不比中嘉案單純，如何顧及現行法規與各界意見，都更考驗NCC委員諸公之智慧。