『中華民國破產』，這個在過去從來沒有人質疑會發生的一句話，卻成為近年臺灣人民迫在眉睫的一種可能；如果新政府無法儘快提出適當的解決方案，再加上全國民眾無法團結地給予大力支持，那麼這齣國人不願見到的戲碼，很有機會在你我不久的將來，真實上演。

根據《今周刊》在2016年3月所做的民調發現，不僅有高達84%的立委公開贊成年金改革，更有高達75.8%的民眾支持新政府執行這項號稱時限內的「不可能任務」。依據我國「104年度中央政府總決算審核報告」（請參考表1）顯示，中央及地方政府的潛藏債務，在2015年總計達到新臺幣（以下同）17.75兆元，相較於2014年的18.05兆元減少了1.67個百分點。然而，在現階段潛藏負債最嚴重的前三項目當中，以占比國內總潛藏負債超過一半、影響人數最多的「勞工保險」最為嚴重；除此之外，不僅平均61歲的請領年齡是所有退休金中最晚，平均每月領取1.6萬元也是所有族群中最少。

國際貨幣基金（International Monetary Fund, 簡稱IMF）在2014年的政府財政統計手冊提到，政府債務已明確定義在「不包括公營事業負債、社會保險制之給付義務，且政府保證及或有負債也不計入政府債務；這些資訊在財務報表的附註揭露即可」。也就是說，債務預算的編列僅需將潛藏負債以附註揭露的方式；這使得政府在面對各種社會保險或退休金隱含的潛藏負債時，為何能常常抱著相當大的信心能解決，並且向人民承諾會願意負起最後責任的主要原因。但是，面對現階段財政困窘的情況，以及攸關民眾生活的各項退休基金所存在的長期性結構問題，未來若任何一項年金制度破產，勢必由政府出面負擔最後的責任，而這種龐大財務壓力更將轉嫁到全民共同承擔，不僅影響國人的老年權益，嚴重更可能造成社會大規模的不安與動盪。

表 1  中央及地方政府潛藏負債及其增減情形表

單位：新臺幣億元

資料來源：中華民國104年度中央政府總決算審核報告。

新政府上臺後，在政務委員林萬億參考瑞典的年金改革流程，發展出具備「資料正確、資訊公開、由下而上、共同協商、民主程序」特性的「年金改革委員會」，由副總統陳建仁擔任召集人兼主委，透過密集開會、意見討論的方式，蒐集各界團體代表的意見與建言。另一方面，社會大眾多數過去對年金改革抱持「政府萬能、可以解決一切」的錯誤觀念，目前也已經開始在這場改革氛圍中逐漸發酵，甚至有高達75.8%的民眾支持且期待政府進行年金改革。

因此，綜合上述目前有利於政府進行改革的條件，考量國家年金制度能夠永續發展的前提下，本文首先將從我國現階段年金改革所面臨的問題缺口開始介紹，在「強化自負行為、擁有個人主導」的核心基礎下，最後提出幾項政策建議與可能作法，作為新政府相關單位及社會大眾對於年金改革的未來參考。

我國面臨的問題與缺口

受到社會高齡化及少子女化的趨勢，以及人力資源結構改變的影響，我國退休相關制度的納保人數愈來愈少，但領取退休保險金的卻愈來愈多，預期再過不久，我國退休金制度及社會保險將出現入不敷出的窘境，進而導致年金制度可能出現破產的根本結構問題。

尤其年金議題在陳水扁與馬英九兩位總統任內，也都曾經鄭重宣示過改革決心，但政府在這長達十幾年的時間成本裡，卻沒有真正徹底解決我國的年金問題。而這些過去面臨的問題與缺口，最主要是在於制度面上，各項退休金制度與社會保險並非一同考量；在各自發展與立法的基礎背景下，造就出臺灣職業分立的退休金與社會保險制度。由於不同職業的個別立法，制定標準不一也導致保費分擔與給付水準產生差異；一旦受雇者有職業轉換的情況發生，不同制度下的給付權利將會出現難以銜接的窘境。這也是現階段不同職業勞工在轉換工作時，必然出現的一個大問題。

其次，不同職業退休後的所得替代率差異，也是現階段年金改革的主要問題之一。以退休公務員及勞工為例，工作年資滿30年的公務員，總計公保與退撫的總退休所得替代率，約可達到80%左右，但勞工卻必須在35年的工作年資下，總計勞保和勞退的總所得替代率才可能達到約60%左右的水準；雖然兩者相較於OECD國家的平均毛所得替代率58%還要高（請參考圖1），但在公務員與勞工的所得替代率高低相差20個百分點的情況，再加上政府暫未承諾勞保負擔的最終支付撥補責任，臺灣社會內部對於待遇差異的不公平感，當然也就日益嚴重。

資料來源：OECD (2015), “Pension at a Glance 2015: OECD and G20 indicators”, OECD Publishing, Paris.

圖1  OECD國家之平均毛所得替代率（法定退休年齡）

另一方面，不同職業身分加入的社會保險與退休金制度，面對的保費費率負擔、計算過程方法、權益給付內容與所得替代率等，也都存在相當大的差異，此舉更加深了職業別之間的不公平待遇。以給付型態為例，除了勞工退休金新制、私校教職員工退撫制度已採用確定提撥制（Defined Contribution, 簡稱DC；隨工作階段時提撥到個人的單一帳戶，讓未來退休金在信託保管與投資績效之間作搭配）之外，其他社會保險或退休金制度卻都仍維持在確定給付制（Defined Benefit, 簡稱DB；退休金可以預先確定，並非與工作階段提撥多寡有直接關聯）。

政策建議

根據IMF的報告指出，已開發國家在過去20年裡，養老金支出的平均成長幅度已經達到GDP的1%；這個全球主要國家老化的趨勢，不僅讓許多政府飽受國債問題的威脅困擾，政策規劃上也陸續提出相關的改革措施，包括：延後勞工退休年齡、提高繳納保費費率、減少政府醫療保健支出，甚至對超過一定金額的養老金進行課稅。

在人口結構老化、費率提撥不足的影響下，臺灣多以「確定給付」為主的社會保險與退休金制度，最快將由軍人保險從2019開始，陸續出現破產情況。為避免臺灣發生退休金制度破產的憾事，政府除了用開放的心胸、以更全面且整體的角度，解決我國年金制度在「行業與族群不平」、「經費不足」、「世代不均」的問題之外，領導人更要避免重蹈過去執政者決心不足的覆轍；因此，本文提出以下幾點政策建議，供新政府及各界在未來評估年金改革的參考。

1.拉近職業別之間差異、朝透明簡單平等目標邁進

不同職業別之間的退休年齡、保費水準、給付內容、投保年資等差異，除了要拉近彼此之間的距離之外，也要讓不同分層項目的制度，例如：有些退休民眾領取的是社會保險（如勞保）、但有些則是領取職業年金（如退撫），重新思考出一體適用的制度規範，這將是此次年金改革的首要重點。

2.以確定提撥制為主，搭配終身平均薪資作為計算基礎

為了讓社會大眾培養「有今天的儲蓄才有明天的消費」的態度，未來應將目前多數仍屬確定給付制的社會保險或退休金制度，修法調整為確定提撥制，以提高退休年金的「自我負責」特性；同時，政府宜儘早推行「個人可攜式帳戶」的儲金制度，在終身平均薪資作為退休金計算基礎的情況下，讓每位民眾都能消弭職業之間的不平等，降低目前因工作轉換或工廠歇業而擔心自己退休金受到影響，以提高跨業別的人才流動，讓國人的退休權益與老年生活受到保障。

3.建構我國退休基金管理的行政法人組織，讓民眾自選基金組合

相較於其他國家來說，公務人員往往受到許多行政的程序與法令規範，使得我國的退休基金管理一直無法追上其他國家；尤其是臺灣退撫基金的年平均投資報酬率雖然創下3.98%的不錯成績，但相較於加拿大安大略教師養老金計畫的9.11%（the Ontario Teachers' Pension Plan, OTPP），卻仍存在5.13個百分點的差異。為此，政府應該參考美國、韓國的方式，設立一個具有獨立、受政府監督的公法人基金營運組織，以提高基金操作的績效獲利。同時，為了讓民眾的退休金能更有效率的成長，提高「風險自我承擔、獲利自我負責」的可能性，未來可以參考私校退撫基金的作法，提供民眾基金自選平臺，賦予不同世代的人都能彈性求取自己退休金合適報酬的機會。

4.持續且逐步放寬勞保投保薪資上限

在勞保最高薪資的規定方面，最高薪資限額因長期未能放寬，雖然讓企業的應負擔比例相對較低，但卻也造成今日勞工退休時可領的退休金出現相對偏低的現象。儘管臺灣自2016年5月1日起，已將勞保投保薪資上限調高至45,800元，但仍然未能反映勞工薪資的實際情況，故政府未來應逐步放寬勞保投保最高薪資的上限，以符合社會公平正義的原則，提高受雇者未來可能領取的退休金額。

5.調整18%為基礎利率與優惠額度利率之加計數

對於政府體恤過去軍公教專業人士的辛勞與付出，各界都秉持正面肯定的態度，但對於優惠存款利率18%並未依據市場利率而浮動調整的作法，卻讓多數民眾受到深刻的相對剝奪感，也讓這些上一世代的軍公教人員們，背負了更多不公平的眼光。為了消弭不同族群、不同職業、不同世代之間的隔閡，針對優惠存款利率18%的計算，政府應該將其劃分為兩部分：一部分調整為跟隨市場機動的基礎利率（例如：1年期定期儲蓄存款之固定利率），另一部分則是規劃所謂的優惠額度利率（例如：當時的18%與當時市場利率13%之間的5%）。藉由將基礎利率與優惠額度利率之加計數來取代18%，除了能藉此表徵上一世代軍公教人員的辛勞外，也能夠隨著市場利率水準做出適當反映，藉以提高社會民眾的公平感、增進各階層與各世代的相互和諧。

作者黃勢璋    為中經院第三所  助研究員兼代副所長，黃蔚軒為    東吳大學政治系碩士生