前言

蔡英文總統從選舉到選後就任，一直把轉型正義視為施政的重要目標，做為轉型正義重要一環的歷史真相探討，總統也多次強調會在三年內完成「國家轉型正義調查報告」，而檔案的徵集、開放與應用是撰寫這份調查報告最重要的基礎。蔡總統去年出席世界人權日紀念活動時，便強調：

從1945年起到1992年刑法一百條的修正，這段期間的政治檔案，有很多仍然分布在軍情局、調查局等等不同機關。但是，不管上面覆蓋多厚的灰塵，我們都會竭盡所能把這些檔案翻出來，每一個卷宗都不會放過。我們一定會讓這段歷史重見天日。

檔案局也在今年228前夕宣布啟動「政治檔案清查、徵集與整理計畫」，筆者在本刊第50期「轉型正義的起手式：對「政治檔案整理計畫」的幾點看法」一文已經有所討論。本文則要討論「機關檔案」的開放應用問題。相較於國家檔案管理局所藏的「國家檔案」，「機關檔案」對於研究者而言，是相對陌生的東西。「機關檔案」是「國家檔案」的前身，由於移入檔案局成為「國家檔案」的數量相較於仍保留在各機關的「機關檔案」，數量明顯較少，因此，絕大部分的政府檔案都還是屬於「機關檔案」，而這些「機關檔案」當中不乏具永久保存價值的「準國家檔案」。

這些「準國家檔案」事實上正是蔡總統所說不能放過的「每一個卷宗」，實務上卻面臨開放應用極為保守及檔案局徵集能量不足等問題。筆者曾到多個行政機關閱覽「機關檔案」，發現各個機關的審核標準不一，而其中最令人感到頭痛的，不是外界認為最黑箱保守的國防部，而是他們的頂頭上司：行政院。以下先分享個人的經驗。

被「便利貼」貼好貼滿的「機關檔案」

筆者基於研究興趣，曾多次調閱行政院所藏有關白色恐怖時期政治案件、體制運作的檔案（照理說這些檔案應該是在檔案局才對，下面會再討論）。當筆者獲准前往閱覽檔案時，第一次看到如此令人「傻眼」的檔案。所有被獲准閱覽的檔案，都只開放正式公文的那一份文件，其他凡是該份公文產生過程中的所有簽呈、擬辦全部都被遮掩，而唯一可以看到的正式公文，上頭承辦人員，小至擬稿的科員，大到行政院長的簽章也都被用「便利貼」一一遮掩，就連長官在上頭的批示也一律遮蓋，而令人感到啼笑皆非的是，為了遮掩不同大小的區域，承辦人員還要使用不同大小的便利貼，可說用心良苦。於是，筆者看到的就是如同下圖所示，是一份被「便利貼」貼好貼滿的公文。面對支離破碎的檔案，不但無從了解政策制定的過程，也無法釐清責任歸屬。歷史研究的重點就在於過程，但現在所有的過程都被遮掩，真不知道研究要如何進行下去。

 

圖說：所有經手公文的人員，從最基層擬稿的科員到最上層的行政院長名字一律被便利貼遮掩。

 

圖說：承辦人員所寫的「擬辦」及長官的「批示」，全部被以便利貼遮住。

 

同樣是政府機關產生的檔案，筆者到國家檔案管理局去閱覽，從沒發生過簽呈、擬辦被遮掩不能看，最多就是私人文書被抽離、個資被遮掩，也不會有把承辦人員的簽章用便利貼遮住的情形（行政院正在審議中的「政治檔案法草案」進一步明訂政治檔案中所載公務員、證人、檢舉人及消息來源之姓名、化名、代號及職稱，應提供閱覽、抄錄或複製）。筆者在行政院與在檔案局，之所以面臨如此的「差別待遇」，在於放在行政院的檔案叫做「機關檔案」，而放在檔案局的檔案叫做「國家檔案」，這是根據檔案法第2條之規定，「國家檔案」是指具有永久保存價值，而移歸檔案中央主管機關管理之檔案，「機關檔案」則是指由各機關自行管理之檔案。

筆者向行政院申請的檔案，都是年代久遠的檔案，多半是四、五十年的資料，最遠的有將近七十年，這些檔案照理說都是「永久保存」的檔案，否則早該逾保存期限而被銷毀了。再者，這些檔案正好就是外界一直關心的政治檔案，對於外界質疑政治檔案徵集不夠完整，檔案局因此在去年啟動了成立以來第五波的政治檔案清查，光是這一波清查，就有83個機關，合計7262案，長度約152.36公尺，換算頁數有近百萬頁。行政院也是其中一個，結果該院僅僅回報說他們藏有4案有關政治案件的檔案，其中2案還是1990年代之後的資料。但光是筆者申請的檔案就有四、五十案，其中不乏當時沒收政治犯財產、非軍人受軍法審判及警備總部的資料，無一不跟轉型正義相關。筆者查得到，行政院怎麼會查不到，如果連行政院都這樣帶頭敷衍政治檔案的徵集，如何期待底下的機關會乖乖配合辦理，難怪政治檔案徵集了快二十年，還是被外界質疑有不少缺漏，而實際上也的確是如此，機關檔案不徹底清查，政治檔案就永遠沒有完整的可能。

「政府資訊公開法」第18條的適用問題

退萬步言，這些行政院的檔案因為尚未移轉至檔案局成為「國家檔案」，在法律性質上屬於「機關檔案」，但就法律適用與解釋上，行政院目前的作法，也大有問題。行政院之所以可以把簽呈、擬辦通通遮住不提供閱覽，根據的是「政府資訊公開法」第18條第1項第3款的規定，亦即「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之」。2014年課綱微調爭議時，台灣人權促進會要求教育部提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單，要求國家教育研究院提供「普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告」等，兩機關拒絕提供的依據便是這一條。後來告上法院，法院認為台權會要求閱覽的文件，具有可讓大眾知悉基層教師依課綱實施教學之狀況及意見，對全民凝聚微調之共識及監督教育部其後所為之微調決策等公益，優於該規定所欲保護之法益，而要求教育部開放資料。法院也指出該案，受到社會關注，相關會議進行過程是否踐行正當法律程序，攸關社會大眾之公益，具有社會大眾監督之高度正當性，應使社會大眾有知的權利及有檢驗及監督之機會，方符合政府資訊公開法第1 條之立法目的。（台北高等行政法院103年度訴字第1627、1628號參照）

該款規定之立法目的在於避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾（最高行政法院100年度判字第2222號參照）。但行政院內所藏距今超過四、五十年前的檔案是否有本款規定適用的餘地？

首先，當時的行政決定早已做成，現在要求開放，當然不會干擾到其做成決定，那是否會導致「不同意見之人遭受攻訐而生困擾」，筆者實難理解對於一個四、五十年前的公文，開放其做成過程的簽呈、擬辦，會對當時持不同意見之人造成「什麼困擾」？更何況，會對這麼久遠檔案有興趣者（要知道，調檔案要花費相當長的時間，誰吃飽沒事幹要去申請檔案？），絕大多數都是為了學術研究，想要瞭解行政決定做成的過程，況且年代久遠，更不可能據此對於承辦人員有任何行政、法律究責之可能。

臺北高等行政法院曾審理一件政府資訊公開的案子，民眾向交通部申請中華電信公司資產經營管理及民營化推動情形之報告、會議紀錄及內部簽稿等文件，法官指出即使中華電信認為該「會議決議」尚非機關決策，而屬各該機關諮詢單位之意見，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所謂政府機關作成意思決定前之內部單位準備作業，但權衡該會議召開迄民眾申請時已近十年，公開其內容，並不妨礙機關決策，對機關諮詢單位成員言論究責可能性不高，且有助於民眾檢視機關之決定是否參酌諮詢單位提供之資訊，其判斷是否合理，兩相權衡，可認申請人之資訊公開權之法益高於機關主張排除公開之法益（101度訴字第303號）。十年前的尚且可以公開，更何況是四、五十年前的檔案，更無道理援引該規定而拒絕公開。

檔案局移轉「機關檔案」的能量嚴重不足

筆者可以理解對於行政院這些公務員來說，政府資訊公開法明文寫的規定，他們自然不能違法，對於法條的解釋自然是越限縮越保守，越能保障「不出事」，因此，即便但書規定「但對公益有必要者，得公開或提供之」，恐怕也只是聊備一格。所以問題的癥結點是，這些「具有永久保存價值」的「機關檔案」應該依檔案法的規定移轉檔案局而成為「國家檔案」，但實務上檔案局卻沒有人力與空間把這些「機關檔案」都移轉進來。根據「國家檔案徵集計畫（105至108年）」的規劃，四年預定移轉8公里的「機關檔案」成為「國家檔案」，對照檔案局成立17年來累積18公里的檔案，平均1年移轉約1公里來看，4年移轉8公里效率似乎多了兩倍，但若是對照「機關檔案」的數量，就會知道根本連冰山一角都稱不上。

根據統計，目前各機關留存的「機關檔案」中，光是屬於「永久保存」且在民國80年以前的檔案，就有約100公里，按照檔案局的「移轉能量」，要花半個世紀才能將這些具有永久保存價值的「機關檔案」全數移轉為「國家檔案」。速度之緩慢無庸贅言。此外，檔案局也會面臨到典藏空間不足的問題，目前位於新莊聯合辦公大樓的檔案局，雖然是幾年前才剛落成啟用，但典藏能量只有30公里，若要將前述100公里的機關檔案都移轉進來，顯然也放不下，而國家檔案館恐怕也非一時半刻可以興建啟用，因此，機關檔案中具有國家檔案性質之檔案，其開放就必須與年代較近的機關檔案有所不同。

機關檔案中具有國家檔案性質者之開放

同樣具有永久保存價值的檔案，卻因為「機關檔案」與「國家檔案」身分的不同，而在開放程度上有所差異，而這樣的結果卻是因為檔案局本身經費、人力空間不足所導致，這當然是不合理的。筆者認為，至少應把永久保存且檔案產生距今一定年限以上（如檔案法規範國家檔案至遲於30年開放）的「機關檔案」視為「國家檔案」，在檔案局徵集之前暫由各機關代為保存，而在應用上則比照檔案局之於「國家檔案」的作法，做最大程度的開放，如此一來，便能暫時解決這種名為「機關檔案」實為「國家檔案」，在開放上有巨大落差的怪象，這部份應先修訂「檔案法」、「政府資訊公開法」等。長遠之計，還是要增加檔案局的人力與經費，並興建國家檔案館來將這些檔案集中典藏方為上策。

結論

最後，回到行政機關最喜歡引用來拒絕開放檔案的「政府資訊公開法」，該法第1條開宗明義就指出本法是為了「增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與」所制訂，在政府把「開放政府」視為重要施政方向的當下，在檔案開放的觀念上應該與時俱進，一方面提升國家檔案徵集的能量，另一方面，對於機關檔案的開放應用方式應做變革，莫把遮蔽當常態，開放當例外，這不僅僅是對於轉型正義的真相調查工作有助益，對於促進民眾利用檔案，瞭解自身歷史更是重要，也才能讓歷經風霜考驗的檔案，真正發揮其最大價值，而非淪為檔案庫房內一頁頁泛黃糾結成塊的無用紙張。

 

 

 

 

作者 陳昱齊 為政治大學臺灣史研究所博士生，國會助理