川普新政對環境及能源發展的影響 | 台灣新社會智庫全球資訊網

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發佈：2017-07-10

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美國總統川普上任後已透過許多具體行動，表明了他將挑戰歐巴馬時代氣候及能源政策的意圖。首先，川普透過3月16日的預算案，揭示了他將大幅削減美國能源部及國家環境保護局的預算及人員。4月28日，川普頒布新一波行政命令，該命令進一步打擊歐巴馬的潔淨能源計畫（Clean Power Plan），以及多項前總統歐巴馬所頒布的行政命令、備忘錄及政策報告。川普新政將會對美國的環境及能源發展帶來什麼樣的影響呢？

本文主要將對川普這一波行政命令的影響進行分析。本文認為川普的行政命令將使美國更慢達成降低溫室氣體排放的長期目標，但並不會翻轉美國推動減碳及再生能源的趨勢。此外，川普的行政命令頂多只能增加煤炭的短期供給及需求，但難以翻轉煤礦業長期衰退的趨勢。最後，川普的行政命令並無法取得跨黨派的民眾支持，而有可能繼續加深美國的政治對立，也為政策能否有效實施添加了不確定性。

川普行政命令的重點內容

川普於4月28日頒布的行政命令名為「促進能源獨立及經濟成長」，此行政命令包含了以下重點：

首先，此命令聲稱，美國的國家利益是確保可負擔、穩定、乾淨及安全的電力，這樣的電力可以來自煤碳、天然氣、核能及再生資源。同時美國的國家利益也包括減少政府對於煤碳、天然氣及核能的管制，以便促進經濟成長及創造就業。該命令要求，所有政府部門應立即審查既有政策是否與此目標相違背，並於45日內提交計劃給美國行政管理和預算局局長，120日內提交最終報告草案，闡述如何減少管制的政策建議。

其次，該命令撤銷了前總統歐巴馬關於氣候及能源的多項行政命令、備忘錄及報告，這些被撤銷的行政命令、備忘錄及報告包含：1、美國聯邦政府應協助各州進行因應氣候變遷的準備工作；2、對電廠碳排放污染的管制標準；3、鼓勵私人投資於國家天然資源的保育工作；4、氣候變遷應被視作國家安全的一環；5、2013年歐巴馬提出的「總統的氣候行動計畫」報告；6、2014年提出的降低甲烷排放的氣候行動計畫策略。

第三，川普的行政命令要求美國環境保護局，重新評估潔淨能源計畫中的各項規定是否符合目前政府的政策目標，如有不符，應儘速暫緩、修改或撤銷該規定。由於目前潔淨能源計畫正處於法律訴訟中，此命令也要求司法部及環境保護局，在未來訴訟過程中對潔淨能源計劃提出的法律詮釋，必須符合新政府的目標。

第四，未來政府部門在對涉及溫室氣體排放的政策進行成本效益分析時，不需要再考慮溫室氣體的社會成本，而是應採取小布希時代的成本效益分析方法。歐巴馬政府時期成立的溫室氣體社會成本跨部會工作小組遭到解散，其過去的工作成果不再代表新政府的施政方向。

第五，在聯邦土地上新開採煤廠的短期禁令遭到撤銷，不過在國家環境政策法（National Environmental Policy Act）的規定下，新開採煤廠仍需要受到相關單位的環境影響評估，該法已將採煤的經濟及氣候影響，納入了評估標準中。

第六，要求政府部門重新評估石油業及天然氣業的溫室氣體排放標準。內政部應重新評估石油業及天然氣業，在國家公園所有地或野生動物保護區內開採資源的權利。

潔淨能源計劃已死？

目前美國電力部門最大的問題之一，就是如何降低溫室氣體的排放量。美國的發電目前約消耗了該國39％的初級能源，發電廠也成為美國最大的溫室氣體固定排放來源，約佔全國整體排放量的三分之一。為了降低發電廠所排放的溫室氣體，歐巴馬政府於2015年8月3日公布了潔淨能源計畫的最終版本，該計畫於2020年讓來自發電廠的碳污染比2005年的水平降低26％，並於2030年降低32％。

在過去，美國的能源及環境議題是分別由兩套相互獨立的政府體系來進行管制，能源部門的論述往往聚焦在經濟成長和創造就業，而環保部門的論述則是關注人類健康及生態保育。透過潔淨能源計畫，環境保護局開始能夠將能源及環境的管制加以整合，並將潔淨能源及氣候變遷這兩個目標結合起來。

為了達到減碳目標，潔淨能源計畫有三大基本原則：1、改善既有燃煤電廠的耗熱率，以降低發電的碳強度；2、提升既有天然氣電廠的發電，以此替代燃煤電廠的發電；3、提升來自替代能源的發電，以此替代燃煤電廠的發電。潔淨能源計畫也包含了許多彈性的設計，讓各州能夠透過多種行動選項來達成環境保護局為各州設立的目標，各州可以選擇獨力完成目標，或與其他州合作完成目標。

美國環境保護局估算，潔淨能源計畫將在2030年時為美國帶來兩百六十億到四百五十億美元的淨收益，並且拯救上千人命，包括每年減少早死人數3000人、心臟病人數1700人、以及氣喘人數90000人。

根據筆者的訪談，曾參與歐巴馬環境及能源政策制定過程的一位學者表示，潔淨能源計畫確實設下了非常高標準的減碳目標，必須要在眾多有利條件配合下才有可能達成。而潔淨能源計畫最重要的目的就是設法弱化燃煤電廠，大力支持再生能源，並對天然氣的發展保持中立。

密西根大學在2014年所做的民調中發現，約有67%的美國人支持以潔淨能源計劃限制發電廠的碳排放。根據Yale Program on Climate Change Communication於2016年所做的民調也顯示，69%的美國民眾支持潔淨能源計畫，75%支持將二氧化碳視作污染物。然而，儘管多數民眾支持潔淨能源計劃，若從黨派立場來看，52%的民主黨民眾支持自己的州與聯邦政府合作推動潔淨能源計畫，但52%的共和黨民眾則希望自己的州延遲遵守潔淨能源計畫。

潔淨能源計畫也同時遭到來自保守派智庫及自由派學者的強烈批評。首先，反對者認為潔淨能源計畫將會造成電價上漲，從而對個人、家戶及企業造成更沈重的經濟負擔，最終將會阻礙經濟成長並降低工作機會，例如經濟諮詢公司NERA估計，潔淨能源計劃將讓電價於2017年至2031年間上升12%(Harrison et al., 2014)。其次，自由派法律學者批評，潔淨能源計畫將造成環境保護局的權力過大，侵犯到原本屬於私部門及州政府的決定權，甚至可能違反許多聯邦主義的原則。

目前已有29個州以及許多工商團體在法律上反對潔淨能源計畫，最高法院在2016年二月時決定，在法律訴訟結果出爐前，凍結該計畫的實施。潔淨能源計畫目前正在由哥倫比亞特區聯邦巡迴上訴法院進行審理，預計2017年將宣告判決結果，敗訴方可繼續向最高法院進行上訴。由以上的脈絡可得知，川普這波對潔淨能源計畫的攻擊，其實是承接了先前共和黨對歐巴馬政策的反對能量。

然而，單就程序及法律的觀點來看，川普這次頒布的行政命令，並不能完全推翻潔淨能源計畫，而是只能延遲該計畫的實施。首先，美國環境保護局重新評估潔淨能源計畫的過程將需要很多時間，該過程需要收集各方意見，才有可能撤銷該計畫。此過程所需要的時間甚至可能長於川普的任期。

其次，在美國最高法院對乾淨空氣法案（Clean Air Act）的詮釋下，二氧化碳已被視作污染物，因此美國環境保護局具有管制二氧化碳的義務(Hultman, 2017)。若川普政府的環境保護局在未來不對二氧化碳進行管制，將可能會因失職而面臨法律訴訟。換句話說，即便川普政府成功廢止潔淨能源計畫，它仍必須要提出管制二氧化碳的替代方案，不能從此無所作為。

對溫室氣體及健康的影響

從中短期來看，潔淨能源計畫的停擺，確實可能使得美國更慢達成在巴黎協定中所承諾的減碳目標。依據美國顧問公司Rhodium Group的估算（圖一），若美國確實執行潔淨能源計畫，2025年的碳排放量約能比2005年水平降低21%，此舉尚未達到巴黎協定中所承諾的26-28%，而在川普政府的行政命令下，美國的減碳量將離巴黎協定的承諾目標更遠，美國在2025年的碳排放量甚至將無法達到減少17%的標準(Larsen, Larsen, Ketchum, Mohan, & Houser, 2017)。

圖一美國溫室氣體排放量（比較川普及歐巴馬政府）

資料來源：Rhodium Group

而依據美國能源資訊局（U.S. Energy Information Administration）的推估（圖二），若未執行潔淨能源計畫，電力部門所排放的二氧化碳量，會在2020年時比執行潔淨能源計畫的情形高出7%，在2030年時會高出35%。

圖二美國能源相關二氧化碳排放量（1990-2040）

資料來源：美國能源資訊局

但美國能源資訊局的數據也提醒我們，能源相關的二氧化碳排放量以及電力部門所排放的二氧化碳量，自2005年後都持續呈現下降趨勢（圖二）。美國2015年的能源相關二氧化碳排放量，已經比2005年的水平低了12%，而這樣的變化，主要便是來自於電力部門的結構性變遷，亦即越來越多電廠選擇以天然氣取代煤炭。依據美國能源資訊局的估算，即便未執行潔淨能源計畫，電力部門所排放的二氧化碳量也不會重新超過2005年的水平，而是會一直維持在今日的水平，亦即電力部門所排放的二氧化碳量大約佔能源相關的二氧化碳排放量的36%。

此外，潔淨能源計畫並不是美國唯一的氣候政策。潔淨能源計畫主要是針對電力部門的碳排放，美國的碳排放還有其他來源，也仍有其他的政策在管制這些碳排放來源。例如，電器及設備的能源效率標準（appliance and equipment efficiency standards）便預計能在2030年時減少三十億頓的二氧化碳排放量，相當於潔淨能源計畫減碳目標的一半數量 (Hultman, 2017)。換言之，川普這次的行政命令主要是讓電力部門的減碳速度放慢，但尚未直接影響美國其他部門的減碳目標。

潔淨能源計畫原本預計將促進美國人民的健康，拯救數千人的性命，此計畫的停擺將使得此效益難以實現。根據環境組織Clean Air Task Force的調查，2014年美國死於燃煤電廠空汙的人數大約有7500人。根據美國全國有色人種協進會的研究，68%的非裔美國人居住在離燃煤電廠30英里的範圍內，燃煤電廠所製造的空氣污染將提高氣喘及早死的風險，而低社經地位的有色種族將承受最高的健康風險(Knott, 2017)。

對國內政治的影響

川普試圖廢除潔淨能源計畫的行政命令，也勢必將面臨來自國內政治的諸多挑戰。根據Quinnipiac University於4月5日發佈的最新民調顯示，56%的民眾基於環境的理由希望減少煤炭的使用（表一），62%的民眾反對川普政府鬆綁針對氣候變遷的管制（表二），72%的民眾反對大幅刪減環境及氣候變遷的科學研究的經費（表三），59%的民眾希望美國能對減緩氣候變遷做更多努力（表四）。然而，針對上述問題，民眾的意見也呈現出強烈的黨派立場，支持民主黨的民眾多數反對川普的政策，而支持共和黨的民眾多數仍贊同川普的政策。由此可知，川普這次的行政命令，預計將能發揮鞏固既有支持者的效果，但也將引發民主黨的強烈杯葛，從而加劇美國的政治對立。

表一問卷問題：煤礦業的支持者認為，以煤炭作為能源可以保障礦工的工作，並且有助經濟。煤礦業的反對者認為，以煤炭作為能源會對環境產生負面影響，且礦工的工作並無反被保障，因為機器將取代這些工作。你認爲美國應鼓勵使用煤炭，或不鼓勵使用煤炭？

	民主黨	共和黨	無黨派	總計
鼓勵	14%	69%	35%	36%
不鼓勵	80%	19%	58%	56%
無意見	6%	12%	7%	8%