2018年感恩節後的黑色星期五，當許多美國人民正將注意力放在各類商品的大特價時，美國政府發佈了長達1,656頁的《國家氣候評估》（National Climate Assessment），此報告指出氣候變遷已對美國造成重大威脅，且威脅強度將持續上升，並可能在本世紀末造成上千億美元的經濟損失 。
川普總統自上任以來，不斷試圖弱化前任政府對於溫室氣體排放的管制，《國家氣候評估》所發出的警告，顯然與川普政府的施政方向呈現強烈對比。報告發佈後，許多科學家批評政府挑選黑色星期五發佈，目的是為了削弱這份報告的影響力，而白宮當局則是回擊這份報告，認為這份報告問題重重，川普總統本人甚至在週一時對媒體表示，他本人並不相信這份報告的分析。川普的支持者則是認為這份報告是一小群官僚及反川普者的陰謀，撰寫這份報告的科學家是受特定集團的贊助來宣傳政治議題。
《國家氣候評估》真的如川普支持者所批評的是一齣政治陰謀嗎？究竟這份國家級的報告呈現了哪些訊息？它是如何評估氣候變遷對美國的影響？這份報告又會如何影響美國的政治？
氣候變遷來自人為或自然？
《國家氣候評估》是由美國全球變遷研究計畫（The U.S. Global Change Research Program, USGCRP）協調13個聯邦政府機關與科學家所產生的報告。首份《國家氣候評估》發佈於2000年，第二份發佈於2009年，第三份發佈於2014年5月，第四份的第一卷發佈於2017年10月，目前於2018年11月23日公布的《國家氣候評估》為第四份的第二卷。這份最新發佈的《國家氣候評估》是由超過三百人的團隊，自2016年開始運作，歷經2年所完成。此報告在發佈前，已通過聯邦政府的機構，以及美國國家科學、工程與醫學學院（National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine）的外部審查。
整體來看，這份報告試圖傳達以下核心訊息：人為造成的氣候變遷正在加劇，氣候變遷已威脅到美國人民的生理健康、社會及經濟福祉，且此威脅的強度仍在不斷上升。此報告提出了大量的數據及例證來支持這樣的宣稱。
美國總統川普長期以來一直試圖否認氣候變遷的真實性以及人為活動造成氣候變遷的說法[1]，但《國家氣候評估》卻透過諸多指標來說明氣候變遷確實已經出現在美國本土（表一），該報告並透過電腦模型指出，人為活動確實是造成全球氣候變遷的主要原因（圖一）。
表一 氣候變遷在美國的相關指標
資料來源：USGCRP (2018)
在圖一中，黑線代表的是在1880年到2017年期間，已觀察到的全球地表年平均氣溫，減去1880年到1910年期間的全球地表氣溫的平均值。在圖 一(a)中，透過電腦的模擬計算，黃線代表的是所有自然因素（包括了地球軌道、太陽及火山活動）對全球地表氣溫的影響，其結果顯示，黃線呈現的趨勢與黑線呈現的趨勢並不相同，由此可見全球暖化的趨勢並無法單由自然因素解釋。在圖一 (b)中，紅線代表的是所有人類活動（包括了溫室氣體排放、對微粒及臭氧的改變，以及對地表的改變）對全球地表氣溫的影響，紅線的走勢已經十分接近黑線的走勢，這意味著人類活動幾乎可以解釋大部分的全球暖化現象。圖一 (c)的橘線則是加總了自然因素以及人為因素，模擬結果已與觀察的結果十分吻合。簡而言之，電腦模擬的結果顯示，全球暖化不能被當作自然本身的變化，而必須要加入人為活動，才能夠解釋全球暖化的現象。
圖一 人為因素跟自然因素對全球氣溫的影響
資料來源：USGCRP (2018)
氣候變遷的情境分析
當《國家氣候評估》於11月23日發佈後，白宮發言人Lindsay Walters批評這份報告是建立在極端的情境之上，它假定了有限的科技創新以及人口快速膨脹。然而，《國家氣候評估》其實並非僅考慮單一情境，而是根據未來溫室氣體的排放程度，提出了低排放的情境（RCP4.5）以及高排放的情境（RCP8.5）。低排放情境中的溫室氣體排放量，比高排放情境中的溫室氣體排放量少了約85%。在低排放的情境中（圖二左半部），美國在21世紀末前，大約能將氣溫上升的幅度控制在1.3°C到3.7°C之間。然而，在高排放的情境中（圖二右半部），美國的氣溫大約會在21世紀末前，升高近3°C到6.1°C之間。
圖二 已觀察的及預測的美國年平均氣溫變化
資料來源：USGCRP (2018)
根據不同的排放情境，《國家氣候評估》也估算了氣候變遷對各經濟部門所造成的影響（圖三）。例如，在高排放的情境中，氣候變遷造成的勞動力損失將達每年1550億美元，而在低排放的情境中，損失則會降到每年744億美元。在高排放的情境中，極端氣溫引發的死亡將造成每年1410億美元的經濟損失，而在低排放的情境中，損失將能降低至每年817.8億美元。
加總來看，高排放情境所將造成的經濟損失大約是每年5000億美元，而低排放情境的經濟損失大約是每年2800億美元。換言之，若美國能夠即刻採取更多且有效的減緩措施，讓溫室氣體的排放程度走向低排放的情境，每年將能夠減少約2200億美元的經濟損失。
圖三 各部門的經濟損失預測
資料來源：USGCRP (2018)
氣候變遷對健康的影響
《國家氣候評估》除了試圖估算氣候變遷可能帶來的經濟損失，它也特別著重說明氣候變遷將如何影響美國人民的健康。首先，氣候變遷會透過極端氣候事件， 對人類健康造成負面影響。例如加州在2015年經歷了史上最嚴重的乾旱，乾旱使得灰塵增加，從而導致許多過敏、氣喘、呼吸道疾病以及心理疾病。乾燥的環境也導致土壤中的真菌增加，並可能引發球黴菌症（coccidioidomycosis）或黃熱病（Valley fever）等傳染疾病。
其次，氣候變遷所造成的夏季高溫，也容易增加許多疾病的風險。從目前美國醫院的就醫資料顯示，高溫日容易增加心臟相關疾病、呼吸系統併發症、腎衰竭、電解質不平衡、腎結石，以及早產。
此外，研究也發現，氣候變遷會加劇空氣污染。氣候變遷所帶來的高溫會惡化臭氧水平，從而形成空氣污染。在2015年，每三個美國人之中，就有一人暴露於超標的臭氧水平。氣候變遷所引發的森林大火，則會讓空氣中的臭氧及懸浮微粒增加，從而傷害人體健康。
再者，氣候變遷所造成的氣溫及降雨變化，可能創造有利於傳染病擴散的條件。例如於2015年至2016年期間增強的聖嬰現象使得氣候變得更溫暖，蚊子的群體在地理上的分佈也因而擴大，透過蚊子的傳播，茲卡病毒（Zika virus）因而從南美洲向美國的佛州及德州擴散。
氣候變遷還會透過飲用水及食物影響人體健康。在一些地區，極端氣候事件（如暴雨及淹水）會讓病毒、 細菌或藻類污染飲用水，因而導致痢疾、鉤端螺旋體病（leptospirosis），以及隱孢子蟲病（cryptosporidiosis）。氣候變遷也可能導致糧食的價格上升，並使得食物的營養成份下降。
最後，氣候變遷也會對心理健康產生負面影響。例如高溫容易引發侵略性的行為以及自殺。身處淹水的風險或親身經歷淹水，也容易使人陷入憂鬱及焦慮，即便極端氣候的事件結束，這些心理症狀仍能持續存在數年。若極端氣候事件導致人們失去親人，或是被迫離開原有的家園，則更容易在孩童心中造成巨大創傷。
氣候變遷所造成的健康風險會因人而異，社會上的一些弱勢群體將可能承擔最高的健康風險，這些群體包括了原住民、阿拉斯加居民、美國東南部鄉村居民、窮人、少數種族、小孩、老人、懷孕婦女、被歧視的群體、身心障礙者，以及戶外工人。這些群體不但缺乏足夠的資源、資訊或制度，來因應氣候變遷所造成的健康風險，氣候變遷所帶來的健康風險將使這些群體陷入更弱勢的處境，從而加劇既有的社會經濟不平等。
整體而言，根據《國家氣候評估》的推估，在高排放的情境中，因極端氣溫而死亡的年平均人數，每年將達9300人。西尼羅神經侵襲性疾病（West Nile neuroinvasive）的數量將在2050年前倍增，並帶來每年10億元的醫療成本。在低排放的情境中，因極端氣溫而死亡的年平均人數，每年則是3900人，西尼羅神經侵襲性疾病的數量，及其造成的成本也將減半。
美國如何回應氣候變遷
《國家氣候評估》除了評估氣候變遷對美國影響，也從調適（adaptation）跟減緩（mitigation）這兩大層面[2]，彙整了目前美國對氣候變遷的回應成果。從調適的層面來看，《國家氣候評估》認為目前美國的調適措施自2014年第三份《國家氣候評估》發佈以來，在數量上已大幅增加，執行層次也有改善。然而，許多的調適措施仍然僅著重在對極端氣候事件的回應，而未考量到氣候所可能帶來的其他影響，或更長遠地提前預防未來的氣候變遷，對調適措施的評估及監測也都不足。整體來說，目前的調適措施還不足以因應氣候變遷所將帶來的經濟、健康及環境衝擊。
從減緩的層面來看，在聯邦政府層次，川普政府目前主要依據行政命令13783號，著手放寬對於國內能源（包括石油、煤、天然氣及核能）的管制。但在地方層次，美國已有455個城市支持減少排放溫室氣體，其中110個城市已設下減排目標。美國各州也都從六大層面採取了減緩的政策。從數量來看（圖四），加州所採取的數量最多，並已立法規定要在2030年前，讓溫室氣體的排放量比1990年的水平低40%。在私部門，很多企業也開始自願地設立減排目標，加入碳揭露計畫（Carbon Disclosure Project），或是購買更多的再生能源。
圖四 美國各州的減緩措施
資料來源：USGCRP (2018)
從整體排放量來看，美國在2016年時的排放量已達到1994年來的最低點。由於美國的能源部門開始採用更多的天然氣及再生能源，並大力提升能源效率，這使得能源部門成為整體經濟中，減排最多的部門。依據《國家氣候評估》的最新估計，美國的溫室氣體排放量大約會2025年前，比2005年的水平低15%–20%，但是這樣的幅度仍低於美國原先在巴黎協定中承諾的26%–28%。
結論：美國氣候政治的前景
綜合上述，針對氣候變遷如何影響美國這個問題，最新發佈的《國家氣候評估》是迄今為止最為全面的分析報告之一，它不但推估了氣候變遷對美國造成的短期及長期影響，也彙整了目前美國對氣候變遷的回應方式。這份報告試圖提醒美國人民，必須立即採取行動，以避免最壞的情況發生。《國家氣候評估》雖然提供了許多科學分析，但它並未納入對美國政治的分析，也未直接提供具體的政策建議。作為政府報告，《國家氣候評估》的行文試圖避免涉及政治黨派，但美國能否避免氣候變遷所帶來的巨大成本，很大程度上仍取決於當前美國政治的情勢。
從白宮及川普總統在第一時間對此報告的回應來看，《國家氣候評估》顯然並無法改變川普政府的政策取向。川普政府可能計算過自己的核心支持者並不在乎這份報告的發現，因此選擇大力批評這份政府報告的內容。然而，川普政府並未選擇竄改報告文字或阻止這份報告的發佈，這反映了川普政府也擔心如此做法會違反法律或引發政治反撲。
此外，在2018年11月6日期中選舉後，民主黨重新掌握了眾議院多數，民主黨眾議員Eddie Bernice Johnson將成為眾議院科學、太空與科技委員會的主席，民主黨眾議員Frank Pallone Jr.將成為眾議院能源及貿易委員會的主席，他們都已表示要將氣候變遷列入優先議程，並將更嚴格地監督川普政府的氣候相關政策。民主黨眾議員Alexandria Ocasio-Cortez甚至將推動綠色新政（Green New Deal）的立法，計畫讓美國在十年內成為碳中和（carbon neutral）的國家，亦即全國能源100%來自再生能源，全國總碳釋放放量為零。《國家氣候評估》中的資料及分析，或許將有助於強化這一波民主黨眾議院議員的行動正當性，從而對川普政府的去管制政策產生制衡作用。
參考資料
USGCRP, 2018: Impacts, Risks, and Adaptation in the United States: Fourth National Climate Assessment, Volume II [Reidmiller, D.R., C.W. Avery, D.R. Easterling, K.E. Kunkel, K.L.M. Lewis, T.K. Maycock, and B.C. Stewart (eds.)]. U.S. Global Change Research Program, Washington, DC, USA. doi: 10.7930/NCA4.2018.
[1]在2016年的選舉期間，川普曾表示氣候變遷是一場騙局。當選之後，川普則改稱氣候變遷並不是一場騙局，但他仍認為人類活動並非造成氣溫上升的主因。
[2]調適指的是從個人層次、地方層次、區域層次或國家層次去降低當前氣候條件所帶來的風險，並為未來氣候變遷所帶來的影響做準備。換言之，調適是一種對短期風險及長期風險的管理。減緩指的是透過降低溫室氣體的排放量，來讓未來氣候變遷的速度及程度減緩。
作者 林竣達 為馬里蘭大學政府及政治系博士候選人
