社會安全
國民基本生活空間：實現居住正義
1980 年代台灣就有澎湃洶湧的無殼鍋牛運動。30 多年之後，台灣人「住的
問題」不但沒有解決，反而更加惡化。追根究底，所得分配更加不均，政府不思
解決之道，還不願意公布相關數據，以鴕鳥心態來面對民怨。所得分配不均，又
引發財富分配不均，2014 年爆發的學運，無疑反應新一代青年對前途的迷惘。
大學畢業以後，薪水只有22K，生活已有困難，那有能力成家立業。不敢結婚更
不敢生小孩，加重少子化危機。如何實現居住正義，是本文的重點。手段則是立
法保障國民基本生活空間，配合房地產稅制改革，讓眾多空屋釋出，增加房屋供
給，讓年輕人都能有一個溫暖的窩。
一. 源自1980 年代的社會問題
1980 年代的台灣，經濟突飛猛進，出超大增導致外匯存底持續增加，台幣
因此大幅升值。股票市場也跟著漲，房地產市場緊追在後。一下子台灣竟然成為
錢多到淹腳目的地方。但是，在這些光鮮亮麗的市場表徵之外，台灣有另一群人
過著不一樣的日子。他們因為沒有加入，或錯失此次金錢遊戲的機會，而成為新
經濟中失落的一群。
1985 年開始，台幣一路升值。政府因應無方，加上美國持續施壓，賭台幣
升值成為穩賺不賠的投資遊戲。甚至有不少公司向外國銀行借美金，匯回台灣賺
匯率價差。在這場遊戲之下，必然富者更富、貧者更貧，財團極盡所能淘空所有
國家資產。熱錢不斷進擊，在金融市場、房地產市場四處亂竄，終至衍生社會問
題。1989 年8 月26 日發動無殼蝸牛運動，成為台灣現代公民社會抗議運動的先
鋒。抗議台灣地價與房價高漲，造成貧富不均，人民買不起房子。
運動發起人李幸長等人，組織無殼蝸牛聯盟，號召群眾上街頭，夜宿台北市
忠孝東路。當時總統李登輝，為平抑民怨，推出低價國宅政策，但是效用有限，
房價並未因此停止上漲。炒作房地產造成房價高漲，使許多受薪階級、中產階級
無力購買房子。直到現在，民眾的買房困境是每下愈況。要買房子的話，一人工
作數十年，或夫妻共同工作十數年，也未必能完成夢想。以今天台北的房價來看，
甚至必須親子兩代共同努力，耗費十數年的積蓄才有能力購屋。
二.1980 年代至今的經濟、社會發展
1國立高雄第一科技大學金融系教授。
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1980 年至2014 年，台灣的經濟、社會發展讓人望塵莫及；物價高漲，民生
物資、油電瓦斯，無一不漲。相對的，薪水仍然停留在1980 年代的水準。台灣
社會的不平等，經歷二三十年之後，情況更加嚴重。
在1989 年首次無殼蝸牛運動，造成數萬人躺在台北市忠孝東路精華地段的
盛況。20 年之後，2010 年同樣的議題再次浮現每個人的心頭。「住宅是一種基本
人權」，似乎已經是大家都認同的概念。不過，憲法也保障國民的工作權。事實
如何大家都清楚；什麼是都得靠自己，國家不會替人民找工作。雇主壓榨員工、
爆肝過勞死的事，依舊常常發生。權力是爭取來的，爭取住宅權更不容易。要住
者有其屋，還需要有經濟支柱，就業大環境卻是對勞工不利。
台灣勞工的生活已經陷入，「什麼都漲，就是薪水不漲」的困境。企業與員
工已成惡性循環的輪迴，員工抱著領多少做多少，企業卻要員工當作「全人」用，
勞資雙方陷入無止盡的抱怨。許多人只領22K 的薪水，老闆竟然還嫌員工不好
用。現在的青年學子，日子確實不好過。薪水有限，在台北生活的更要省吃儉用。
有的還要償還助學貸款，部分剛出社會的朋友就有數十萬的負債。若必須在外租
屋，費用更是驚人。每天面對生活壓力，何來餘暇奢談其他。
兩性之間，女人看男人，看有沒有車子、有沒有房子。於是男人看女人，擔
心自己沒有車子、房子，養不起家室，拿什麼來承諾未來的另一半。買不起房子，
當然會影響結婚率、出生率，因為多數都認為養不起子女。就算買了房子，也許
是買在近郊，因為遠離市中心，價格較低廉，代價是多了通勤時間。買一間房子
永遠都是身心極大的煎熬。土地的產權與建築，牽扯到很多政府部門與政商關係，
一般老百姓只有任人宰割的份。所以才需要有政府立法保障與監督，制衡不合理
現象。
現在唯一能夠喚醒政府採取行動的，似乎只剩下公民運動。社會運動要是沒
有到一定規模，通常很難上頭條版面。這正是社會所蘊藏的隱憂。年輕人對未來
沒有希望，如何感受擁抱生命的熱情。一次又一次的運動，無法撼動政府與財團
糾纏不清的關係。再者，無殼蝸牛運動所訴求的對象，不論是政府或財團，其間
的政商情結、利益，環環相扣、根深蒂固，不是一場社會運動就可以打敗的。
三.萬惡之首：所得分配不均
低利率的時代，富有的人尋求高投資報酬。在沒有適當管道之下，加上國人
「有土斯有財」的觀念，房地產投資長久以來，是重要投資商品之一。尤其有錢
的人，相對有更充裕的資金，使房地產市場更讓人高不可攀。富人豪宅廣廈無數，
貧者無立錐之地。罪魁禍首就在所得分配不均。
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過去政府公布的數據，都是以行政院主計處的「家庭收支調查」為依據。以
2010 年最低20%與最高20%家庭所得來看，僅差了6.19 倍，根本顯現不出此一
「悲慘世界」的真相。國科會主委朱敬一曾經抨擊，即便是細分為20 等分，還
是無法顯現所得分配惡化的實況。因為收入極低者，其實不用申報所得，當然也
沒有列入這5%。至於最高所得者，通常有避稅管道，所以真正的所得又遠高於
財稅中心掌握的資料。以台灣目前的貧富差距惡化的趨勢，可能是創世界紀錄的。
1998 年所得最高與最低的5%，僅32.74 倍，到了2008 年已暴增至的65 倍，2009
年更拉大為75 倍，2010 年則直飆93 倍，也是擴大最快的一年，相信飆破100
倍也是不遠的事。
林祖嘉認為，造成台灣所得分配惡化的第一個因素，與國際現代社會所出現
的知識經濟時代有關。2知識和資本有重大的作用，除了增加生產力之外，也帶
來額外的報酬。相對的，若少了上述要素，單純只靠勞力的人，將是新時代的輸
家。因此，大企業主的所得大增，而台灣中小企業主的所得就少了許多。中小企
業正是台灣經濟的主力，其影響益顯重要。另外，包括中國大陸與印度在內的金
磚四國興起，利用大量的廉價勞工，大量生產並輸出廉價的產品，對低技術層次
工人的薪資，將造成不利的影響。事實上，不只是台灣，全球各主要國家的所得
分配，都呈現惡化的趨勢，包括美日香港新加坡等，中國的惡化情況甚至比台灣
還要嚴重。
另一方面，國內失業率一直高居不下，其中多數又集中在非技術性工人，或
是剛進入勞動市場上的弱勢工作者，使得這些原本收入就較少的勞工，薪資更難
提高。由於近年來台灣的失業率達到5%，代表台灣最低收入5%的家庭，很可
能大部分就是這些失業的家庭。他們的收入幾乎接近0。因此，高低所得差距，
必然會更加嚴重。再者，台灣近年來的財富分配惡化，與房地產價格大幅上升有
關，因為本來高所得者就擁有較多的房地產，在房地產價格大漲之後，所得分配
隨之更加惡化。
此外，租稅政策的改變，土地增值稅減半徵收、遺贈稅降到百分之十、產業
升級條例中把營所稅調降到17.5%、大企業享受電力及各種補貼等，對所得分配
都有不利的影響。富人手中的閒錢，四處流竄尋找有利的投資途徑，很自然就投
入炒房行列。除此之外，由於奢侈稅開徵及房屋上漲的趨勢，不少富人改以購屋
作為捐贈的管道，還可以節省許多贈與稅、遺產稅。2009 年全台房屋贈與棟數
僅3.3 萬棟，2013 年則攀升至5.2 萬棟，這三年間大幅成長55%。累計近五年贈
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林祖嘉，我國所得分配惡化的成因與政策建議 - 國家政策研究基金會網址:
http://www.npf.org.tw/post/3/8115。
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與移轉數破20 萬棟。此一趨勢更加重一般人購屋的負擔。多年以來，房地產熱
潮不曾停止，投資報酬有增無減，一再驗證投資人對炒房的期待。各大保險、金
融公司，無不擁地自重。一般民眾只能望屋興嘆。
四.實現居住正義：國民基本生活空間、空屋稅
長久以來，台灣的房價一直漲，空屋率卻一直上升。解決台灣房地產市場畸
形發展的方法，根本的方法是消除所得分配不均。治標的方法則有，房屋稅以實
價課徵、立法保障國民基本生活空間等措施。增加空屋的持有成本，才能讓房屋
市場的供給有效增加。
首先，觀察台灣房屋市場的供需，會發現一個有趣的現象。台灣的房價持續
高漲，但是空屋率卻是有增無減。根據行政院主計處住宅普查資料顯示，2000
年的空屋率是17.6%，1990 年的則是13.3%。10 年來空屋率大幅提昇。最近一
次普查，2010 年全台的空屋率達到19.4%，換算成戶數高達156 萬戶，創歷年新
高。空屋率最嚴重的是台中市26.2%，空屋最多的則是新北市33 萬戶，其次是
桃園縣15.37 萬戶。由以上這些數據可以看出，台灣主要都會區的房屋市場，供
需的差距非常大，實在沒有道理漲價。
如前所述，貧富差距、所得分配不均，造成房地產的畸形發展。根本解決之
道是增加空屋的持有成本。目前的房屋稅制，稅率太低、稅賦太輕。尤其，稅額
計算基準的公告現值，和實際房屋市價相差太多，導致若干房屋稅竟然比車子的
牌照稅還低。難怪不少人投入囤房的行列，因為獲利遠高於持有成本。雖然立法
院已於2014 年5 月20 日通過，修正房屋稅條例提高房屋稅率。對囤房者依舊沒
有嚇阻作用。因為房屋稅的計算，是公告現值而不是市場價值。
更不可思議的是，政府竟然為富人開逃稅的大門。依財政部目前的規劃，本
人及配偶合計全國持有三戶以內房屋，只要是供自己或由直系親屬居住，即列入
「自住房屋」；第四戶以上，將被加重課徵房屋稅。很顯然的，為了減少房屋稅
的負擔，這些富人都會把囤積的高價豪宅當作自住房屋。什麼叫做一戶，大小差
別如何區分，完全沒有釐清。小資青年的10 坪小套房是一戶。富商的百坪豪宅
外加停車位也是一戶。有錢人的鄉村別墅，庭院深深、林木成蔭，號稱農舍也是
一戶。試問：三戶大豪宅和三戶小套房，都算作三戶，公平嗎？政府對何謂一戶，
如此不清不楚的定義，等於變相鼓勵豪宅大院，只會更加深貧富差距。
正本清源之道，是立法制訂國民基本生活空間，保障每一個人住的基本權益。
生活空間在此面積以下的應予補貼，協助其取得基本生活空間。在此一基本生存
空間之內，房屋稅全免。超過此一面積的則課以重稅，超過越多累進課越高的稅
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率。此一作法沒有前述所謂一戶的模糊空間，至少做到人人平等的原則，也實現
「住宅是一種基本人權」的理想。國民基本生活空間以每人10 坪為基準，根據
城鄉差距略作調整。在此一基礎之下，可以進一步實施實價課稅的稅制變革。
實價課稅是眾多學者的主張，既符合公平正義原則，也可有效增加囤屋者的
持有成本。然而，若真的採用實價課稅，可能會有很多人無法負擔高額的房屋稅。
有的人已經退休，只靠些許退休金養老過日子。部分老舊房子的公告價格只有幾
百萬，一下子調高到上千萬，甚至數千萬，這些人可能必須為繳房屋稅而負債累
累。若有國民基本生活空間立法，在此一面積之內免稅，超出部分才課稅，可以
緩衝房屋稅實價課徵的衝擊。
至於囤房無數，沒有作任何利用的，則課以更重的空屋稅。從另一個角度看，
擁有房產無數，那是個人努力之下累積的資產，是成功的象徵，絕對不是罪惡。
但是物盡其用，也是社會值得追求的目標。若擁有眾多房屋，願意提供作為租屋
之用的，其房屋稅率也應該給予優惠。眾多財團擁有土地、房產，亦可適度鼓勵
開發集合式住宅，只租不賣。此外，反向房貸(reverse mortgage)的大幅鬆綁及推
行，一方面鼓勵以房養老，再者也可以讓所得有限，但有房產的人，增加消費能
力、活絡房市，增加房屋的供給。
五.再論稅制改革
台灣的所得、財富分配不均嚴重，已如前述；更嚴重的是，在此一失衡狀態
之下，稅賦幾乎都是由受薪階級負擔。近年實施的稅制改革，不但沒有改善此一
現象，反而更加重貧富差距。奢侈稅自2011 年實施二年以來，來自房地產部份
的稅收只有51 億元。相較之下，二代健保的補充保費，實施才8 個月就已徵收
到248 億元，健保署還說金額符合預期。3這是最標準的劫貧濟富。補充保費，
都是升斗小民的小錢、兼職所得、利息、工讀金、股利等。這些小錢的2%，竟
然在短短八個月中，被剝削248 億。反觀房價持續高漲，富人藉由各種方法炒房
大賺錢，竟然二年多來才繳51 億元的稅。
台灣社會富人炫耀財富的情況屢見不鮮。除了觀感不佳之外，也凸顯富人未
能多盡社會義務。一輛超級跑車少則價值5-6 百萬，多則數千萬，已經足夠圓一
般人購屋的夢。少數富豪以擁有超跑為榮，四處飆車闖禍，造成公共危險，價值
不菲的超跑出事撞爛亦不以為意。奢侈稅顯然作用有限。現行之牌照稅以引擎大
小課徵，既不環保也無法反映量能課稅原則。若能改以車價1%課稅，則一般車
輛之稅賦可以得到些許減稅效果，而得自豪華車、超級跑車之稅收則可增加許多。
目前燃料稅之課徵同樣以引擎大小為依據，一樣不環保也沒有量能課稅。只有隨
3 2013 年5 月數據。
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油徵收，才能落實使用者付費，達到社會公平正義。
所得稅造成稅賦負擔不均的情況也不遑多讓。76%的所得稅是由受薪階級來
負擔。他們的所得無法掩藏，一分一毫全在政府的掌握中。反觀富人的所得有多
重來源，海外所得課不到，投資的資本利得實質上不必繳稅，公司稅、遺產稅都
大減，還有捐贈管道避稅。所得稅做為財富重分配的機制，原本是藉由量能課稅
的原則，讓富人多負擔國家建設、社會福利的支出，在台灣卻變成政府剝削中產
階級的工具。由以上分析，不禁讓人警惕，政府現在所規劃的房屋稅改革，必須
更加審慎評估，否則終將重蹈數十年來的敗筆。
六.結論
台灣房屋市場長期以來供需失衡，空屋率持續上升，但是房價卻還是一路狂
飆，其中最根本的原因是，所得分配不均及衍生的貧富差距。解決上述問題，必
須從產業結構升級、促進就業著手。至於房地產市場失衡，則可透過租稅相關政
策、立法保障國民基本生活空間等，改變囤屋者的誘因，讓多出的空屋釋放出來，
增加房屋的供給，協助青年完成擁屋的美夢。
加重房屋稅及實價課稅都是正確的方向。增加囤屋者的成本，可使空屋及早
釋出，增加房屋的供給。但是依目前的財政部之規畫，本人、配偶、未成年子女
共有三戶，可以適用自用住宅的低稅率。一戶的定義為何，完全沒有提及，將變
相鼓勵豪宅大院。小資青年的10 坪套房，富人的百坪豪宅，深宅大院的鄉村別
墅，這些若都算是一戶，何來公平正義。政府終將成為豪宅的最佳推手。
另一方面，若房屋稅突然加重，許多有房住但所得有限的退休人員，可能無
法負擔。大多數中產階級，可能也無法承受。立法制定國民基本生活空間，以每
人10 坪為基準，依城鄉差距作適度調整，確定住宅也是基本人權之一。生活在
此面積以下的人，由政府補貼協助其建立家園。超過的部分，則課以稅賦，超過
越多累進課越重的稅。擁屋眾多又沒有善加利用者，則課以更重的空屋稅，進一
步讓空屋釋出，提供無殼鍋牛作適當的住所。
台灣房屋市場失調已有數十年以上的歷史，冰凍三尺非一日之寒。空屋持續
增加，房價卻一再飆漲。立法保障國民基本生活空間，才能真的落實住宅也是基
本人權的理想，並消除富人以深宅大院，作為投資獲利管道的不當政策。至於燃
料稅、牌照稅等之課徵，也應作適度變革，才能落實量能課稅、使用者付費的原
則，並逐步消除所得、財富分配不均的現象，實現社會公平正義。
最近更新: 2014-09-09