總統府年金改革委員會在105年11月10日舉行最後一次會議，隨即媒體也公布了年改會所提出的七大議題建議，其中一項即為基金管理，建議未來「去除各大基金政治護盤任務，基金操作回歸專業」。年金改革工程之後續發展為國人所關切，未來根據年改會諮詢各委員意見之後所提出之相關修法草案，預計明年元月中旬舉行四場分區座談，並訂於元月21及22日舉行國是會議，年改會預計在明年520的前一天送至立法院審議之最後期限。

   台灣年金制度可分成公共年金與職業年金兩層，以下將就現行此兩層年金制度之基金現況加以分析：第一層年金制度為社會保險，根據精算報告的結果顯示--公保的基金規模累積至民國105年6月達2,551億，近3年及近10年的年化平均效益是4.24%與3.29%，台灣銀行為基金管理單位。勞保(普通事故)及國保的基金餘額規模分別為6,600億元及2,396億元，近3年及近10年的年化平均效益勞保為3.54%與3.14%，國保為2.92%與2.72%。而此兩者的基金管理單位均為勞動部基金運用局。至於軍保目前僅剩159億元，近五年的收益率在0.8%-1.05%之間，基金管理單位為台銀人壽保險，基金預估在127年用罄。另外農保無累積基金，從民國78年開辦至105年，政府已補貼1,488億元。因此，第一層公共年金(包含公保、勞保、國保及軍保)基金總額達1.17兆，有關的基金監理及責信機制分由公教人員保險監理委員會(公保)、勞動基金監理會(勞保)及國民年金監理會(國保)三個單位負責，軍保則應由主管機關邀集有關機關、專家學者及被保險人代表組成監理會，但目前尚未建立。

另依據年改會資料顯示第二層退休金基金屬於職業退休金。首先、公務人員退撫基金、教育人員退撫基金及軍人退撫基金等三個基金的規模分別為3,428億元、2,057億元、268億元，整體基金規模達5,753億元，由公務人員退休撫卹基金管理委員會擔任基金管理單位，監理單位為公務人員退休撫卹基金監理委員會，近3年的基金運用平均年化效益率為4.16%，近10年為2.85%。其次，勞退基金舊制(1986年成立)及新制(2005年成立)的規模分別是7,858億及1兆5,924億元，勞退舊制近3年的年化效益率為4.35%，近10年為3.04%；勞退新制成立之後基金累積迅速，第五年就超過勞退舊制的提撥金額，目前仍在持續增加中，近3年的年化效益率為3.64%，近10年為2.83%，整體基金規模2兆3,782億元，由勞動部勞動基金運用局擔任基金管理單位。將第二層軍公教退撫加上勞退新舊制的基金總額高達2兆9,535億元，若再加上私校教職退撫的442億，就超過3兆台幣。私校教職退撫基金由財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金管理委員會加以管理，另由教育部私校退撫儲金監理會進行基金監理與責信單位。

從前述公共加職業兩層年金基金的總額超過4兆來看，卻分屬勞動部、衛福部、教育部、考試院、國防部等主管機關，各有權責也各自為政，個別基金之間缺乏整合機制以提升管理績效，同時也缺乏完整一致的監督機制。基金管理制度一直是各國年金改革的重要議題之一，以鄰近國家日本及韓國為例，由於日韓均採「大國民年金」制度，也就是第一層是由全民不分職業別共同建構，利於基金管理與監督機構的大一統。韓國在1988年實施國民年金制度時即設立國民年金基金管理委員會(National Pension Fund Committee, NPFC)，1993年韓國政府特別設置公共資本管理基金會(PCMF)，由財政經濟部及其他內閣官員組成委員會進行管理，其中大約七成來自於國民年金基金，2007年將基金管理NPF及年金服務NPS兩個單位合併成立國民年金公團並設立CEO，確保其投資運用的獨立性。該基金在2010年的資產高達300兆韓元左右，在日本、挪威、荷蘭之後，排名全球第四大公共年金基金，該年的投資報酬率高達10.4%。

日本在1961年實施「國民年金法」之後確立雙層年金體制的架構，包含基礎年金(國民年金)及與薪資所得相關年金(厚生年金及共濟年金)，年金財務在2000年以前年金會計及提存準備支基金是由大藏省負責，2001年之後改由財務省負責。日本在2010年1月1日廢除社會保險廳，並成立「日本年金機構」(JP)，負責營運政府所掌管的公共年金事業，屬於非公務員的公法人，這點與韓國年金改革的精神一樣，不過日本2007年爆發社會保險廳官員監守自盜侵吞被保險人年金弊案之後，年金機構在厚生勞働大臣的嚴格監督下，設立「政府年金投資基金機構」(Government Pension Investment Fund, GPIF)的獨立行政法人組織，積極從事公共年金事業的營運，希望藉此重拾日本國民對於公共年金制度的信賴。

對比日韓的年金改革經驗，台灣的年金基金的管理運用缺乏整合機制，以至無法發揮規模效益，同時台灣年金管理單位無法發揮獨立法人的角色，更缺乏吸引國際投顧人才的機制，以及國內曾爆發基金經理人內線交易事件，因此在投資報酬的策略上更是趨於保守。然而，韓國甚至設置特別帳戶(special account)讓公共資本再存入，投入政府的公共建設或發展計畫。當然也可以投入資本市場或者提供被保險人各種借貸措施。不過由於投入公共投資的獲利較低惡化了韓國國民年金基金未來的財務預估而進行檢討，這也值得警惕。

年金改革委員會「共識會議」即將結束，雖然未來台灣年金改革方向之最大公約數仍在迷霧之中，但是對於釐清年金改革的歧異及提供重要的背景資訊卻是一件『厚工』的差事。在歷次會議中似乎較偏重於給付公平性之討論，卻較少被充分討論有關年金基金的管理與運用問題。雖然在第18次年金改革委員會曾討論軍公教勞退撫基金管理議題，但是對此複雜多元的基金管理制度討論卻顯得不足。在此衷心期盼年金改革並非一步到位，而應整合跨部會的相關單位成立年金改革常設組織，討論獨立設置國家年金基金管理局之可行性，並訂定整合的時間表。由於國際局勢瞬息萬變，2000年科技泡沫、2002年美伊戰爭、2008年金融風暴、2011年歐債危機和2015年因中國經濟成長減緩，全球年金基金無可避免出現虧損，但是如何採取中長期投資布局使虧損降低，這絕非靠運氣而是靠專業團隊。如果各類年金基金能夠從小水庫匯集成為大水庫，預期未來年金基金的穩健獲利，必然有助於國人年金改革共識之形成；而健全財務運用及發揮財務調節的功能，對於國家發展必然也有莫大的助益。

委員質疑股市低迷時，政府要求基金護盤，造成績效不佳。去年擔任退撫基金監理委員的全國公務人員協會理事長李來希爆料，去年基金投資的50檔股票投資報酬率低於30%卻不處理，根本欠越投資紀律，他要求資料也不給，還指他洩密，投資不透明。依據年改辦資料，公務人員退撫基金規模3428億元，預估2031年基金用罄。教育人員退撫基金規模2057元，預估2030年基金用罄。軍人退撫基金規模268億元，預估2020年基金用罄。整體基金規模5753億元，在績效部分，今年1到6月績效3.45%，從1995開辦至今年6月的績效為2.79%。至於勞退基金舊制規模7858億元，今年1到6月績效3.74%、從1986年成立至今年6月績效為3.55%。勞退新制規模1兆5924億元，今年1到6月績效4.06%，從2005年7月成立至今年6月績效2.96%。另私校教職員退撫基金規模442億元，投資績效在保守型、穩健型、積極型投資標的，績效分別為1.98%、6.66%、4.90%。軍公教退撫基金管理委員會官員表示，退撫基金各年度大都有穩定報酬，除了2000年科技泡沫、2002年美伊戰爭、2008年金融風暴、2011年歐債危機和2015年因中國經濟成長減緩，出現虧損。不過，李來希批評，去年基金虧損108億元，但手中卻有50檔股票投資報酬率低於30%都不處理，欠缺投資紀律，他要求管理委員會提供50檔股票的名稱、購買的時點、價格等資料，卻都不給，最後只給7檔股票，銓敘部還指他洩密。李來希不滿地說，軍公教人員是股票擁有權人，竟不知道自己了什麼股票，投資至少應該要透明。他還質疑，現在基金管理沒有建立權責相當的機制，虧損沒有處分，應有權責相當的管理機制。此外，對於委員質疑基金護盤？官員說，退撫基金沒有護盤，投資績效部分則以美國加州公務員基金比較，2014年退撫基金報酬率是6.5%，加州公務員基金也是一樣。  去年受中國經濟成長減緩、全球股災，退撫基金是負1.94%，加州公務員基金也是負0.1%。2008年金融海嘯，加州公務員基金的投資報酬率是負27%，我們還比較好，是負22%。勞動基金運用局官員也表示，勞退基金沒有護盤，過去自營比委外好，但現在投信的績效表現也提升，連續2年的績效都打敗大盤。至於被委員質疑的專業管理部分，官員說，有95%人員具有金融保險財稅專長，相關證照有375張，專業相當夠。對於官員說，四大基金有沒有護盤，全國教育產業總工會副理事長劉亞平反駁，網路找資料一大堆說四大基金護盤，現在官員又說沒有護盤，這是欺騙國民還是股民？官員講話要獲得大家信賴。官字兩個口，要摸著良心講話，不要誤導民眾。(徐珮君／台北報導)

作者  吳明儒 為 國立中正大學社會福利系副教授