從19 世紀就開始成為全球知名的自然及建築資產設計諮詢公司– 阿卡迪斯(Arcadis)，最被人知曉的大型計畫之一就是美國加州連結舊金山到洛杉磯的高速鐵路規劃，近年來該公司也開始出版永續城市指標(Sustainable Cities Index, SCI)[1]，以供公私部門參考。去年出爐的2018 年指標將「公民」的角色放在檢視全世界 100 個城市表現的首位，跟「環境」及「經濟表現」綜合評比城市，該報告並且以「公民」為名 (Citizen Centric Cities)，提醒民間單位與政府別忘了我們今日做下的所有決定應該都是「以人為本」，既是為民服務，那更該記得納入公民的建議與各個面向的居住經驗。倫敦獲得綜合指標的第一名，台北獲得第 24 名，東京則是第 33 名。在對居民(People sub-index)的永續發展面向來說，前四名分別是愛丁堡、倫敦、巴黎與台北，但該指標也點出，至今沒有一個城市可以達到滿分，每個城市都還有很大成長的空間。城市是個公民聚集的地方，公民們面臨的問題在城市中產生，也將在城市中找到解決方法，所以城市的永續對公民是格外的重要。
若以知識創新的角度來看公民參與，很常用到的比喻之一是源自DNA 雙股螺旋結構概念延伸的三螺旋(Triple Helix, TH) 或四重螺旋(Quadruple Helix, QH) 知識創造模式。螺旋模型強調 “跨域” 合作激盪出的新知識，三螺旋是我們較常聽到的”產官學”合作，第四個螺旋股則是 “公民社會”，其中公民參與的重要性更是在聯合國21世紀地方發展議程 (Local Agenda 21)中被強調，並且受到各大國際組織的迴響，如歐盟的2018年公民計畫(Europe for Citizens Programme)、經濟合作暨發展組織(OECD)、世界銀行的公民參與鼓勵計畫。其它跨國知名的公民參與方案包含IMAGINE的歐洲八國能源永續合作和ICLEI 地方政府永續發展理事會的LAB 地方生物多樣性行動方案等
但究竟公民可以如何主動參與，或被公部門邀請參與公共事務？本文將以永續發展為例，分享幾個歐洲奠基在公民為出發點的永續規劃創新嘗試。
一、組成非拋棄式的共識委員會
大部分的公民參與機制邀約民眾提供一次性意見徵詢，不論是透過公聽會的舉辦、民意調查或甚至公投，但在這些由上對下諮詢的機制中，實際上讓公民意見進入最後政策決策過程的比例相對較低，近年來也受到許多批評。為了創造「非拋棄式」的公參管道，有遠見的歐洲政治人物偕同各界協力發想了一個特別應用在城市永續發展策略的設計，簡稱為ConCensus (COuNcil of Citizen ENgagement in Sustainable Urban Strategies)。在這種期望長期賦予公民參與及制定公共政策政治力及法律效力的設計下，一群10- 20人左右的公民共識委員會被建議組成，但依照城市大小可以調整公民參與人數，而超過50 萬人的大城市建議將城市分區來進行，委員會成員也偏好至少要包含一位以上的議題相關非政府組織、大學或商業團體及當地媒體代表。在實際執行面上，此非拋棄式公參機制最初由西班牙菲格雷斯市(City of Figueres) 副市長Richard Elelman (2007-2011)設計[2]，期望翻轉公民多半在低頻率公共議題討論中扮演被動角色的窘境，積極運用數位社會平台(Digital Social Platforms, DSPs)揀選出參與點數高且願意長期為公共議題付出的公民，提供實質政治力與法律地位給獲選公民當作獎賞，並使其公民共識委員會與民主選舉導向的政黨輪替脫鉤，凌駕政黨利益之上，提供城市一個無黨無派，問題解決導向的政策創新管道。為了使這樣的創新改變是有系統性及階段性的達成城市設定之短中長程目標，例如:城市減碳目標或城市水質改善目標，理想中ConCensus 成員最好可以投入8 年的時間，從最初問題設定到政策規劃、執行及最終成果檢討全程參與，或至少可設計一任4 年，並同時選出一群隨時可以遞補的公民志工當作候補成員。
前菲格雷斯市Elelman 副市長提出了八個ConCensus 運作的標準流程步驟給期望複製此非一次性公民參與機制的城市做參考。
1. 地方議會在法律上賦予ConCensus 監督政策進度的權利
2. ConCensus 定期與政策執行相關單位開會
3. 確保ConCensus 及政策執行單位皆能獲得科學界的技術支持
4. 確保ConCensus 和其他當地單位、產學界和非政府組織有良好互動
5. 每三個月ConCensus 向地方議會報告一次
6. ConCensus 每季提供地方媒體進度公開資料
7. 透過數位社會平台(DSPs)來擴大利益關係人參與
8. 確保各城市的ConCensus 與其他城市的類似組織交換意見與經驗
二、政府立法及投注經費鼓勵公民參與
歐盟一直特別重視可深化民主的公民參與機制，EACEA (2014-2020)計畫就是個全面性鼓勵非營利組織向歐盟提案，申請經費，從草根做起，提升民公共參與的多年期計畫。2014-2020歐盟共投入了近兩億歐元讓公民單位來發想各類促進參與的計畫，並明文規定禁止營利組織申請，計畫種類大致分為兩大類，第1種是提昇歐盟共同歷史記憶與價值，第2種鼓勵以民為主的交流計畫[3]，如鄉鎮締結姊妹市，公參培訓等。在法律規範面，此公參經費挹注是奠定在2014年通過的Council Regulation No 390/2014[4]，致力於推廣一個「為人民的歐洲」(Europe for Citizens)計畫，一方面實現歐盟條約第10及第11條的明定規定--每位歐洲公民都有參與一個民主的歐盟政治與公共事務活動的權利，另一方面回應「歐洲2020」(Europe 2020)策略藍圖中期望將歐洲發展導向一條充滿智慧、可永續及具包容性的道路，最後一項的包容性就是希望將不同公民的意見與智慧納入政府治理大小事的範圍，且政府治理的範疇不只是狹隘的邀請公民代表到歐盟議會開會，而是邀請公民自動發想、集結與行動，看可以為歐洲的問題帶來什麼公部門沒有想到的解決方法。
其中一個獲得補助的計畫由盧森堡長期致力於用教育來推動社會創新的非政府組織 4motion 提出，計劃名稱是 “我的挑戰、我的歐洲與我們的未來”(My Challenge, My Europe, Our Future[5] )，2018-2019年獲得了歐盟政府15萬歐元的計畫補助，預計透過四個階段的行動方案來培訓青少年成為未來更能回饋社會及參與公共議題的主人翁。
第一階段：提供三次三小時的認識自我與自我定位課程 - 包含學習公共演說技巧、如何提出有建設性的建議、如何認識他人與自我的不同、認知到多元的價值、公民的責任、平等的重要性、在社區中個人的角色、權利與義務等。
第二階段：規劃兩次各五小時的培訓，學習如何更專業且有批判性的運用智慧型手機 –透過手機製作一個具有社會批判力的短片，教導青少年更善用每個人普遍及隨手可得的資源來發揮社會影響力。
第三階段：更深入認識我的社區 – 透過幾個地方組織的參訪，鼓勵青少年走出自己的生活圈，去關心社區或社會上更多的公共議題．期間也鼓勵青少年運用手機來完成社區組織志工及工作人員的訪談與學習紀錄。
第四階段：帶領青少年去和地方及中央政府座談 – 將前三階段所學應用在與公部門溝通與交流的過程中，安排青少年與地方政府分享或提問有關政府管轄的各種社會問題，及共同發想解決方法。
三、協力式公園規劃
最貼近公民每週生活的公共環境就是「公園」，居家或辦公室附近的「綠地」往往都是午餐或假日親子及毛小孩的好去處。到目前為止，台灣或世界上其他大部分的公園都還是由地方政府及大多是工程土木背景的「工務局」來管理及規劃城市的公園，導致公園管理很難跳脫業務單位工程導向之外的想像，如文化歷史保存、生物多樣性的重建，或是其他更創新的公園用途或樣貌設計。西班牙人口第二大城巴賽隆納於2017 年出現了一種邀請公私部門一起重新思考都市綠色共有地的培訓課程，課程名稱為「都市綠地空間公民參與」，由2005 年創辦的民間生態倡議單位Eco-Union 籌辦，該單位各類計畫主要協助地中海區域國家透過強化經濟和生態的連結來促進城市永續發展轉型。此培訓一班35 人，課程為期五天，參加者背景多元，包含土木環境公務員、園藝造景師、建築師、環境工程師或學生，課程中會藉由理論或實際個案參訪來鼓勵學員重新思考未來都市公園綠地的更多可能性。
例如其中一個學員去考察的當地個案Espai Germanetes ，在2006年市政府還未取得時曾是修道院的舊址，荒廢了許久，最後市政府沒有選擇自行規劃，反而是交由公民去自由討論及規劃，最後成就目前的樣貌，不算是個公園，也不是營利場所，是居民們在此舉辦慶祝活動、工作坊、公共藝術裝置或甚至抗議活動的公共空間。2012年市政府繼續舉辦Pla BUITS 競賽，邀請公民及民間團體來活化城市中多個閒置空間，使這個城市更有活力，夠有「人」的味道。
在課程的後半部，講者也提醒學員，城市在重建公園綠地的過程中，常會出現的貴族化綠地現象 (green gentrification)，當附近的房價開始上漲，吸引更多中產階級移入的同時，也正悄悄地邊緣化或驅趕了無法負擔節節升高當地房租及房價的住民，許多研究都已在美國及加拿大政府加強綠化的社區看到此情況。拉抬了生態的比例，卻犧牲了社會平等的價值，這兩難也是未來永續城市需要面對及思考對策的。
此外，除了提供公民如何參與綠地規劃的培訓課程，巴賽隆納的「超級街區」（Superblocks）[6]也正分區打破過去以汽車代步的生活與工作範圍。此創新計畫從2016 年開始規劃，每區都將以居民可步行到達的範圍內重新思考公共空間要如何利用，人與生態或居民與居民之間的關係應該為何? 換句話說，在每個超級街區內的閒置空間都將是居民住家之外的延伸空間，就像星巴克是家之外的第二生活、工作或社交空間一樣，是居民傳承文化及不斷偶遇的場域，乘載了慶祝傳統節慶的回憶，不但是孩童遊戲的街頭，也是紀錄戀愛過程最好的見證，而這些設計的細節都需要居民的參與來完成，鄰里的居民終於有機會可以聚在一起，他們一起用臨時的工具來實驗不同的道路或空間規劃，甚至搬來了街道上可用的傢俱，開發了更多小孩可以安全遊戲的區塊，更多的居民對街區的期待也都被貼在路邊，以體現每個超級街區的鄰里特色與對未來的期待。
四、降低投票年齡辯論
為了解決氣候變遷及全球持續暖化的問題，全世界上千萬位科學家絞盡了腦汁提出了許多科學證明，但經過了這麼多年，這樣的議題似乎從「自然科學」角度切入已有了局限，有幾位「社會科學」學者則開始大膽提議:要解決氣候變遷問題，就必須從改造民主體制開始，例如:考慮給予「青少年」投票權利，擴大公民參與到更小的年齡層，因為嚴峻的地球環境未來將是他們，而不是目前德高望重的政治人物需要去面對，現在 (now)他們就需要有權利去關心這樣的氣候變遷議題。有些提案建議讓 14 歲的青少年就可有投票的權利，並需要給予家中有 14 歲以下孩童的父母親額外的投票權 (proxy votes for their children); 更前衛的聲音則希望每個人只要會讀會寫後，就需要被保障投票權，最小可以從 6 歲就給予投票權利。例如: 今年 4 月 17-18 日在東歐的愛沙尼亞有一場國際研討會專門探討降低投票年齡[7]，研討的議題包含: 為甚麼青少年需要關心歐洲的未來? 為什麼青少年需要被納入歐洲未來的政治辯論?各國若要降低投票門檻，會面對哪些挑戰? 此外，就在 3 月 15 日世界上許多城市我們更見證了許多青少年那個週五翹課走上街頭去參加氣候變遷遊行，他們的訴求很簡單，他們要「系統變遷，不要氣候變遷」(system change, not climate change)。
但為何此降低投票會議是由民主化歷程相對於西歐老派民主還短的東歐愛沙尼亞？事實是愛沙尼亞國會已於2015年就已通過降低投票年齡的提案，開放16-17歲公民於地方選舉合法參與投票，換算成選票大約是增加2萬多票的公民意見。而根據法案提案者表示，愛沙尼亞的人口結構已經日漸老年化，越來越多的公共政策，特別是攸關長遠未來的決定都是年長的公民在幫年輕的公民做判斷，為了讓政策更能貼近更多人民及未來主人翁的偏好，建議直接開放讓青少年參與投票，特別是在地方政府層級，許多的公共政策決定都是和學生息息相關，如要在哪裡開發運動場及增加設備、學校的設置管理或休閒娛樂場合規劃等都是需要在地方層次做許多的討論。
結論
一般市井小民、公民或甚至是青少年，或許比我們想像的更有想法及更希望為他們自己的未來盡一份可能改變的努力!華人社會自古認為
「萬般皆下品，唯有讀書高」，但卻往往忘了我們自己及讓孩子受教育的目的為何? 是為了賺更多的錢? 但若連已開發國家的國土安全
都可能受到極端氣候變遷的威脅時，我們從小努力培養自己賺更多錢的同時，我們的錢在未來是否會在氣候變遷的大小天災中莫名流失?
到頭來人財兩失? 讓我們的孩子了解這樣的永續發展議題，是你我的責任; 讓公民能夠多參與政府治理決策是政府的責任。民主和永續
發展議題或許只是一體兩面，議題像蜘蛛網似的錯綜複雜，沒有人會是這議題的局外人。
[1]2018 年公民導向阿卡迪斯永續城市指標 https://www.arcadis.com/en/global/our-perspectives/sustainable-cities-index-2018/citizen-centric-cities/
[2]Richard Elelman and David L. Feldman. 2018. "The future of citizen engagement in cities—The council of citizen engagement in sustainable urban strategies (ConCensus)". Futures 101: 80–91
[3] Europe for Citizens https://eacea.ec.europa.eu/europe-for-citizens_en
[4]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AJOL_2014_115_R_0002&qid=1398334046443
[5]我的挑戰、我的歐洲與我們的未來計畫 https://www.4motion.lu/wp-content/uploads/2018/10/Brochure-CEF_print_2.pdf
[6]超級街區: http://ajuntament.barcelona.cat/superilles/ca
[7]愛沙尼亞降低投票年齡研討會https://enl.ee/projekt/vote16seminar/?fbclid=IwAR0frIuZYLf2lDayQsVdBBtZHzcnBdmx
作者 簡赫琳 為政治學博士/聯合國大學高等永續科學研究所博士候選人
