《中高齡者及高齡者就業促進法》(以下簡稱專法)自2020年12月4日實施三年以來，已經為勞動力發展開啟新的里程碑；另一方面也於2023年5月1日實施中高齡者及高齡者就業促進計畫（2023-2025年），採分齡分策略之規劃，45-54歲以現行措施持續推動協助就業；55-64歲新增計畫加強推動促進就業；65歲以上鼓勵持續工作活躍老化，並以專法架構為主軸，訂定破除年齡就業歧視及建立友善與安全的就業環境、協助在職者穩定就業、促進失業者就業、支持退休者再就業、推動銀髮人才服務，及整合資源開發公私部門就業機會等6大面向之推動重點。茲檢視我國年長者就業情勢與國際立法例及經濟合作暨發展組織(OECD)倡議等，試為檢視如次：

壹、政策目標宜以就業率取代勞動力參與率

長者勞參率高失業率也可能高，如新加坡即屬之，故筆者一再強調需以就業率取代勞動力參與率，才表示長者的實際就業狀況績效，況且OECD也一向以就業率作國際統計與比較；另外，與我國高齡化速度幾乎一樣的南韓，高齡者就業促進計畫績效目標也是採取提昇就業率。

經查我國中高齡者與高齡者2019-2023年就業率比較如下附表1，可看出我國在《中高齡者及高齡者就業促進法令》實施近三年來，中高齡者與高齡者就業率均有穩定成長，足見中高齡者及高齡者就業促進法令》實施的成效，尤其中高齡者部分的增幅更逐年提高，但是2025年就進入超高齡社會，高齡者部分較待加強。

表1我國中高齡者與高齡者2019-2023年就業率比較(%)

年/月份	2019	2020	2021	2022	2023/09
中高齡者就業率	62.25	62.52(+0.27)	63.02(+0.5)	64.01(+0.99)	65.09(+1.08)
高齡者就業率	8.29	8.74(+0.45)	9.11(+0.37)	9.56(+0.45)	9.86(+0.30)

資料來源：勞動部(2023)。()內的數字為筆者計算較前一年增加的比率。

貳、適用對象宜提升至55歲以上

專法第3條界定適用對象為年滿45歲的中高齡者及高齡者，本文建議參考日本與南韓的立法例，適用對象定義為55歲以上，理由如下：

依「就業服務法」第2 條第4 款之規定，中高齡者雖係指年滿45 歲至65 歲之國民；但依「勞動基準法」第53 條第1 款之規定，勞工工作15 年以上年滿55 歲者得自請退休，又依同法第54 條第1 項第1 款之規定，若非勞工年滿65 歲，雇主不得強制其退休。參考上述規定，所稱「中高齡者」，原則係指已屆得自請退休年齡(55歲)，但未達雇主得強制其退休年齡(65歲)之勞工；

與主要國家相較，我國55 歲以上勞參率，落差較大：2022年我國45~49歲者勞參率為85.1%，與主要國家比較如下附表2，低於日本及新加坡 (均為89.1%)，高於美國 (82.6%)、南韓 (80.3%)。惟55歲以上各年齡組勞參率均低於各國，且差距隨年齡增長而擴大，我國65歲以上者勞參率為9.6%，遠低於美、日、星、韓之19%~37%。職是之故，限定55歲以上者為服務對象，較不會失焦，資源較能集中運用；況且今已是高齡社會，預估2年後的2025年也要邁入超高齡社會，54歲以下著實太年輕。

目前銀髮人才資源中心也以55 歲以上者為服務對象；

OECD 對高齡化與就業政策的國際比較以55 歲為起點，訂55 歲以上較易與國際接軌與比較。

表2、2022年主要國家中高齡及高齡勞參率(單位：%)

	中華民國	南　韓	新加坡	日　本	美　國
45~49歲	85.1	80.3	89.1	89.1	82.6
50~54歲	76.3	80.3	87.7	84.2	79.8
55~59歲	59.6	76.4	84.8	84.2	73.1
60~64歲	39.6	64.3	75.1	67.5	57.4
65歲以上	9.6	37.3	25.6	25.6	19.2

資料來源：筆者繪自勞動部(2022)。

一、日本高年齡者雇用安定法2021年修訂摘要

雇主為確保70歲以下的就業機會應採取的措施（努力的義務）--為在少子高齡化急劇下降、人口減少的情況下維持經濟社會活力，創造一個讓願意工作的高齡者充分發揮能力的環境。為此，對《高齡者等就業穩定法》的一部分進行了部分修改，並於2021年4月1日起施行。至於主要修訂，企業將能：

(一)提高退休年齡至70歲；

(二)廢除退休年齡制度；

(三)實施70歲前的連續就業制度（再就業制度/工作延期制度）（包括特殊相關企業以外的其他企業）；

(四)實施70歲前連續簽訂業務外包合約制度；

(五)實行70歲前可以繼續從事以下事業的制度：

1.企業自行進行的社會貢獻計畫；

2.企業委託或投資（資助）的組織所實施的社會貢獻計畫。

最新的修正案將在法律體系中為確保70歲以下的就業機會提供多種選擇，同時考慮到勞動者個人的不同特徵和需求，並將要求雇主努力將其中一項措施制度化。然而，它並沒有強制要求將退休年齡提高到70歲。

此外，雇主在高齡者離職時應採取的措施也進行了修訂，各雇主需要謹慎對待70歲以下高齡者的離職問題。(日本厚生勞動省，2021)

2025年4月1日起，過渡措施結束=有義務僱用所有希望繼續就業直至 65 歲的員工。

二、新加坡自 2022 年 7 月 1 日起，雇主必須為年滿 63 歲至 68 歲的符合資格的受雇者提供再就業機會。

根據新加坡退休和再就業法（RRA），最低退休年齡為63歲。雇主不得因受雇者的年齡而解僱任何受雇者。

雇主必須為年滿 63 歲至 68 歲的符合資格的員工提供再就業機會，以繼續在組織中就業。2022 年 7 月 1 日，再就業年齡從 67 歲提高到 68 歲，以幫助那些希望在願意和有能力的情況下繼續工作的高齡勞工。(MOM，2023)

參、明訂友善年齡就業環境指標

專法第1條與第5條均提出「友善就業環境」，但在第3條用詞定義中付諸闕如，且施行細則也未界定。建議參採聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)友善年齡就業政策架構如下附圖：消極降低勞動市場年齡歧視與積極促進年長者參與勞動市場，予以分別界定。另參考新加坡的規範，界定雇主續／再僱用年長者的資格判準，係指其健康情況良好及工作表現紀錄令雇主滿意者。

資料來源：筆者繪自UNECE(2011)

此外，2023年臺灣地區已經有台北市、新北市、台中市、嘉義市等分別辦理中高齡者暨高齡者友善企業認證，渠等指標大同小異。茲以筆者有參與評審的台北市為例，計有：組織文化(24分)、教育訓練(24分)、工作環境與職務再設計(29分)、招募任用(23分)、加分項目創新作為(10分)，總分計110分，70分以上即屬認證通過。筆者參與「臺北市第一屆中高齡者暨高齡者友善企業認證」心得與建議分享如下：

一、參加企業較疏忽的地方：

1、理所當然故未完整呈現相關作為，其實應儘量完整呈現；

2、禁止年齡歧視，只提供申訴管道，其實應儘量呈現全部禁止年齡歧視措施；

3、誤認為中高齡者暨高齡者友善指稱組織的服務對象，而非對於自己的員工；

4、報名認證組織的明確性，如分/子公司與總公司資料混雜一起；

5、教育訓練針對中高齡者暨高齡者友善的意識宣導部分，非一般增進職能的教育訓練課程；

6、世代合作與青銀共事職務再設計，只有注意到單方面資深員工對新進員工的指導，其實可以多面關注到青銀互為導師的層面；

7、創新作為只摘述前已述的重點，其實應該是前四大項未提及的補充說明。

二、主管/承辦單位方面：

1、指標除總體的組織文化之外，可依人力資源管理：選--訓—用—留—考—送等六大主題完整檢視；
2、違反勞動法規資料幕僚作業時，宜進一步釐清是否為原檢查人員的誤解；

3、認證標準門檻宜增列：最近二年中高齡者暨高齡者離職率在20%以下者；

4、增加企業認證後的福利誘因：可獲得就業服務處等政府部門的配套支持，如優先參與現場徵才活動機會、優惠補助、金融銀行低息貸款、政府採購評選加分等。

5、一定分數以上的入圍申請單位均需實地訪視，因為實地訪視與書面資料或有差距。

肆、勞動與僱用狀況按時發布與通報

參考日本與南韓的規範，訂定促進年長者就業基本計畫，南韓每五年為一期，我國部份則建議配合總統任期四年為一期(目前為3年)，於第3 年的時候就該檢討實施成效，並修訂計畫；參照日本高年齡者雇用安定法第52 條，在立法中增設雇主向地方行政主管機關報告年長者之僱用狀況的義務，以便行政機關能及時掌握第一線的年長者僱用狀況之資訊，並於發生變動時，得迅速採取必要的因應措施；行政機關亦得基於雇主的報告，向年長者公告最新的就業機會之資訊。雇主原則上應每年向地方行政主管機關提出一次報告，惟雇主在三年內有就業年齡歧視或其他違規情事者，地方行政主管機關得將報告期間縮短至三個月一次，另可參採雇主未提報僱用年長者狀況列罰則：日本雇主未提報僱用高齡狀況處50 萬以下日圓；資遣未通報處10 萬以下日圓。

伍、增訂｢雇主協助中高齡者轉職義務｣

參照日本高年齡者雇用安定法第17 條，雇主應詢問預定離職的年長者是否需要求職活動支援，預定離職的年長者希望求職時應充分考量其希望及職業能力，迅速製作並交付求職活動支援書。在製作求職活動支援書時，應預先就有關再就業的基本事項與代表過半數勞工之工會，無此工會者經過半數勞工之代表充分協商，並聽取勞工本人對於再就業及求職活動的意見，以及關於求職活動支援書的內容及格式，公立就業服務機構應對雇主為必要之協助與合作等。

另外，南韓2023年員工人數在1,000人以上1,054家公司，確認將在2023年接受強制再就業支援服務，為50歲以上因退休、管理等非自願原因，計劃轉職的勞動者提供職業生涯規劃和就業安置服務，或因公司衰退而裁員，將提供再就業服務；為員工300人以上的企業提供免費再就業支援諮詢，並提供服務費用支持等。以及接受諮詢的中小企業，如果企業參加計畫後，在僱用規則或集體協議中反映該制度，並為計劃轉職的勞動者提供再就業支持服務，則該公司將獲得每人提供服務的費用在50 萬韓元範圍內。

此外，對於因財力不足而不可避免地無法提供再就業支援服務的非營利法人的勞動者，計劃在獲得事前批准後，直接透過勞資發展基金會與高齡明天中心（12 個地點）提供再就業支援服務。對服務落實率低的企業、服務落實不到位的企業進行現場檢查。(MOEL，2023)

陸、訓練規範宜更具彈性特質

參考南韓的規範，規定為中高齡與高齡者提供就業前的適應訓練，包括安全衛生內容，以確保年長者方便適應工作環境；另也應配合特別考慮年長者的身心狀況，提供適當的訓練。

柒、增列年齡歧視自由刑罰

參考新加坡退休與再就業法，對於基於年齡因素非法解僱，又不遵守人力部長指導者，處6 個月以下刑罰，或科或併科5 千新元以下罰金，如累犯則處12 個月以下刑罰，或科或併科1 萬新元以下罰金，於違反勞動基準法第54 條勞工65歲前非法解僱者(逼迫提前退休)，處以刑罰或科或併科罰金等，以增加嚇阻作用。

此外，專法第8 條就業權益政策諮詢小組似宜包括失業/退休代表等權益關係人；第9條提供職場指引手冊外，可參考新加坡再加資訊與經驗分享網站，並可發布勞雇政三方指引。

捌、相關配合與整合措施

一、按年定期調查與發行「中高齡與高齡工作歷程調查」：鑒於國人高齡化趨勢日益顯著，為提供相關單位及早因應未來工作人力短缺情形，行政院主計總處曾於2014年10 月創辦「中高齡工作歷程調查」，蒐集45 歲以上者人力概況、職場生涯、工作轉折與困境、家庭照顧與負擔及養老經濟來源等資訊，俾供政府規劃中高齡就業促進與退休安養政策之參據。只可惜之後未再調查與發行，無法作變動情勢的了解與比較，既然目前已進入高齡社會，2年後將進入超高齡社會，行政院主計總處宜列入按年定期調查與發行。

二、刪除勞工保險條例第6條投保年齡上限及第58 條

「被保險人已領取老年給付者，不得再行參加勞工保險。」之規定，及參考日本1997年與南韓1999年立法例，刪除就業保險法投保年齡上限之規定，以鼓勵及促進退休者再就業。

三、受僱者家庭照顧之協助措施可更具體實際

專法第19條第1項僅規定：雇主對於所僱用之中高齡者及高齡者有工作障礙或家屬需長期照顧時，得依其需要為職務再設計或提供就業輔具，或轉介適當之長期照顧服務資源。其實主管機關也應參考日本與加拿大就業保險法立法例，宜有相關規範與作為：

日本家庭照顧休業給付替代率67%，並可以用半天請假，每年有三次合計有93 天；

加拿大富有同情心的照顧給付，是為必須暫時離開工作的人提供的就業保險（EI）給付，以便為患有嚴重疾病並具有重大死亡風險的家庭成員（包括被保險人和被保險人的配偶或同居伴侶）提供照顧或心理或情感支持，或安排第三方照顧；符合條件的人最多可享受最長26 週替代率55%的體恤照顧給付。

四、敘薪制度以生産力取代年資

為了避免年長者被逼退或勸退，日本、南韓等立法例，當中/高齡者生產力無法達到薪資的水準之後，就會透過減時減薪的方式配合就業保險補貼，並讓位給青年，以維持年長者勞動力參與率並降低青年失業率，能讓薪資與生產力之間達到平衡是關鍵課題。

OECD 早在2006 年就倡議：高齡化與少子化的社會如果要鼓勵延退，沒有在敘薪制度上作合理的變更，雇主很難接受，鼓勵雇主和員工代表確定機制，以促進所有年長員工，甚至是處於脆弱狀態的年長員工，包括審查其制定薪酬的做法，以反映生產力和能力，而不是年資。因為我們習慣用年資來敘薪，但是當年長者到某一個年齡之後，因體力眼力受限，生產力或績效無法達到薪資的水平，對雇主來說不划算。我國年齡組別薪資的最高點是45 歲至49 歲，50 歲之後就逐漸下降，所以才會有日前媒體報導：50 歲以上中高齡者職場急退現象。年長者薪資調整需有勞資共識；薪資制度重建，將目前以年資敘薪改成以績效或生產力敘薪，端賴勞資雙方不斷對話達成共識予以施行。

五、建立漸進式退休制度

漸進式退休(Gradual Retirement)模式在後職涯時期，依據生理功能狀況，逐步降低工作時數與薪資，但依然可持續投入職場發揮個人能力與價值，降低懸崖式全然退休帶來生活習慣的衝擊，提高退休後適應力，亦可領部分退休金，讓尚未做好財務準備的人，爭取更多的時間，更完善退休準備。即將退休的勞工，採用逐步減少工作的方式，慢慢退出職場，因而提出階段式退休(Phased Retirement)、以及部分退休(Partial Retirement)兩種方法。階段式退休是不離開原工作崗位，與雇主協商逐步減少工時、工作量，而薪資當然也依比例縮減；部分退休是離開原工作，換成工作時數較低、體能較能負擔的工作，例如兼職工作、創業、自雇、過渡性工作等。漸進式退休模式若能搭配政府的勞工保險老年給付和退休金、對高齡工作者友善就業環境、職業訓練等相關的政策，將會讓高齡者更願意延長投入職場的時間。

從年長員工角度可以使用分階段退休來平穩過渡到壓力較小的工時，一個可能比全職工作或完全退休壓力更小的工時，或者一個允許維持社交網絡、收入和感覺的工時功效，這也適應了可能與年齡相關的肌耐力或能力下降；從雇主角度來看，分階段退休可以留住經驗豐富的員工，這些員工對他們的工作和更大的組織有專業知識。最後，從更大的社會角度來看，分階段退休可以延長工作年限，從而減輕私人和公共養老金的壓力。

OECD 2015 年的高齡化和就業政策主軸建議即倡議：透過更多的工作和退休過渡的靈活性，鼓勵年長者從事更長期和更令人滿意的職業，包括透過促進分階段/漸進性退休，更好地平衡工作和照顧，並允許養老金與工作收入相結合。從鼓勵延後退休的方面來看，漸進式退休這方式最重要的是「不能影響退休金給付」，這方案是專法比較沒有著墨的部分，但會是激勵中高齡或高齡勞工續留職場很重要的制度。

中華人力資源管理協會2016年經訪談業界專家彙集勞動力相關議題後，編成問卷對全國百家企業進行量化調查，面對高齡化與少子化的可能勞動力不足處，針對企業目前推動對策與期望政府支援的措施分別進行問卷調查與訪談後，針對漸進式/階段性退休制度的可行性方面，受訪對象中有高達54.9％的人認為適用漸進式退休年齡者，因工時逐步縮短，所以工時應該開放彈性，由勞資雙方在一定條件下議定，而企業則應輔導漸進式退休之資深同仁，轉成導師職（mentor）或資深講師，在離開職場前，將知識及技能傳承給後繼員工。監察委員陳小紅委員、楊芳婉委員(2019)特別強調，綜觀我國現行退休制度之各項作法，退休年齡規定仍帶強制性；亦未普遍建構彈性工作型態，惟於人口快速高齡化趨勢下，世界各國大多傾向廢除強制退休年齡規定，並透過勞資協商調整作業模式以實現漸進式退休(轉引自郭振昌，2023)。種種跡象顯示，隨著嬰兒潮一代的高齡化，將有更多的中/高齡者可以工作。未來幾年可能會有越來越多的中/高齡者想要工作，其中許多人想要兼職工作。漸進式退休/分階段退休可能是滿足這種願望的一種很好的方式。

參考文獻

日本厚生勞動省(2021)，高年齢者雇用安定法の改正～70歳までの就業機会確保～，https://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/koyou_roudou/koyou/koureisha/topics/tp120903-1_00001.html

郭振昌(2023)，「高齡社會人力資源運用模式探討—兼談漸進式退休制度」銀世代職涯規劃議題講稿，未出版。

勞動部(2022)，111年中高齡及高齡（45歲以上）勞動狀況，mol.gov.tw/111年中高齡及高齡勞動狀況.pdf。

勞動部(2023)，勞動統計資訊網，https://statdb.mol.gov.tw/statiscla/webMain.aspx?sys=220&ym=10800&ymt=11208&kind=21&type=1&funid=q02093&cycle=41&outmode=0&&compmode=0&outkind=11&fldspc=3,2,&rdm=R89482

Ministry of Employment and Labor(MOEL)(2023)，擴大企業高齡員工再就業支援服務的支持，https://www.moel.go.kr/news/enews/report/enewsView.do?news_seq=14769

Ministry of Manpower(MOM)(2023)，負責任的再就業，https://www.mom.gov.sg/employment-practices/re-employment

United Nations Economic Commission for Europe(UNECEA)(2011)，age-friendly employment:policies and practices, UNECE Policy Brief on Ageing No. 9, https://unece.org/DAM/pau/_docs/age/2011/Policy-briefs/9-Policy-Brief-Age-Friendly-Employment.pdf.

 

 

 

 

 

作者 郭振昌   為臺北海洋科技大學退休副教授