為了實現巴黎協定、聯合國永續發展目標（Sustainable Development Goals），以及歐盟自身的環保目標，歐盟在近年來開始成為推動「永續金融」（sustainable finance）的先驅者，希望透過改革金融體系的運作方式，讓更多的私部門資本流向永續發展的投資計劃。歐盟執行委員會（European Commission）已提議要將投入歐洲能源系統及基礎建設的投資，從歐盟GDP的2%提高到2.8%，以達到淨零碳排放的目標。而這意味著每年需要1750到2900億歐元的額外資金，急需更多私部門資本的投入。
在歐盟的定義下，永續金融指的是將環境及社會因素納入投資決策過程中，以此提升對長期且永續性活動的投資。更具體而言，環境因素包括了針對氣候變遷的減緩（mitigation）及調適（adaptation），以及其他更廣泛的環境風險；社會因素則包含了不平等、包容性、勞動關係，以及對人力資本和社群的投資。按歐洲投資銀行（European Investment Bank）的估計，目前流向永續投資的資本仍然不足，交通、能源、資源管理基礎建設的資金缺口每年高達2700億歐元。永續投資的標準和統一定義的缺失，在很大程度上阻礙了資金的投入。因此，歐盟正試圖建構更清晰的永續性分類（sustainability taxonomy），並以此為基礎，來建構各類金融商品的標準及標章，引導並改變金融市場參與者的行為。
目前歐盟對永續金融已發佈多篇報告，本文將透過2018年的《融資永續性的歐洲經濟》及《行動計畫：融資永續發展》兩篇報告，簡介歐盟對於永續金融的整體性思考，並以2019年的《分類方案技術報告》為例，說明歐盟制定分類標準時所採取的原則及方法。
《融資永續性的歐洲經濟》
為了推動永續金融，歐盟執委會於2016年12月22日，成立了永續金融高層級專家小組（High-Level Expert Group on Sustainable Finance, HLEG），小組成員來自銀行業、保險業、資產管理業、股票交易所、金融業行會、國際組織，以及公民社會。HLEG於2018年1月31日提出最終報告—《融資永續性的歐洲經濟》（Financing a Sustainable European Economy）[1]，該報告認為，歐盟目前不但迫切地需要透過融資社會長期需求，來達成永續且包容性的成長，也需要將環境、社會及治理（environmental, social and governance, ESG）的理念，引入投資決策過程之中。
具體而言，《融資永續性的歐洲經濟》提出了八項主要建議，內容簡述如下：
1.建立並維持一套歐盟的永續性分類
永續性分類將詳細地界定哪些活動、資產及收益具有永續性，從而降低永續性在實際操作上的模糊空間。透過建立共同的永續性分類，市場參與者能夠更精準地測量資金流向，辨識投資項目的永續性，從而利於投資者進行決策。永續性分類也能應用在不同類型金融商品，為各類商品標準提供一個可進行比較的共同標準。歐盟的永續性分類會建立在目前已有的標準之上，也會與歐盟已宣示的公共政策、巴黎協定，及聯合國永續發展目標保持一致。
2.釐清投資者的責任，使其能更具有長期眼光及對永續性的偏好
目前歐盟既有的金融服務標準中，有些標準中並無提及ESG（如UCITS），有些（如IORP II）雖然已開始要求投資者揭露ESG的資訊，但尚未要求投資者必須在決策過程中納入ESG的要素。為此，HLEG建議，資產管理者及機構投資者必須更了解客戶及受益人對ESG的偏好。
3.升級資訊揭露的規定
目前金融機構仍僅揭露短期資訊，在不同的公司及金融產品之間的資訊，也難以進行比較。HLEG建議歐盟可採用金融穩定委員會（Financial Stability Board, FSB）的「氣候相關金融透明工作小組」（Task Force on Climate-related Financial Disclosures, TFCD）所提出的指導方針；參考法國能源轉型法第173條的實施經驗；建立工作小組，研究如何在金融部門讓歐盟的「非財務報告指令」(Non-Financial Reporting Directive, NFRD) 與TFCD保持一致。歐盟也應盡力在G20、國際證券委員會組織（International Organization of Securities Commissions, IOSCO）、聯合國，以及 OECD等國際場合上推廣TFCD及NFRD。
4.為個人投資者提供投資建議、綠色標章及社會責任投資的最低標準
目前個人投資者常缺乏永續投資的資訊、建議及投資選項，這使得個人投資者對永續金融的需求無法反應在市場上。HLEG建議歐洲證券及市場管理局（European Securities and Markets Authority, ESMA）應修改歐盟金融工具市場指令（MiFID），要求投資顧問主動詢問顧客對於永續投資的偏好。歐盟執委會也應在歐盟永續性分類的基礎上，為社會責任投資（socially responsible investment, SRI）建立最低標準，並為標榜環境的基金建立歐盟綠色標章，以此保護個人投資者。
5.以綠色債券為起始點，建立並執行歐盟官方的永續性標準及標章
歐盟應建立更嚴格的歐盟綠色債券標準（EU Green Bond Standard, EU GBS），並以此標準建立歐盟綠色債券標章（EU Green Bond label），讓市場能夠充分發揮融資綠色投資計畫的功能。歐盟的綠色債券除了必須符合歐盟的永續性分類外，還把公開綠債資金用途、定期報告環境效益、接受外部審查、及公開外部審查報告列為必備條件。HLEG建議於2018年成立綠色債券技術委員會（Green Bonds Technical Committee），與永續性分類技術委員會（Sustainability Taxonomy Technical Committee）一同研擬歐盟綠色債券標準的長期治理結構。綠色債券技術委員會也應於2018年建立綠債外部審查機構的資格認證機制，並在歐盟永續性分類的基礎上，建立歐盟綠色債券標章。
6.建立歐盟永續性基礎建設計畫
歐盟目前雖已有大筆資金投入基礎建設，但對低碳及環境友善的基礎建設投資仍面臨許多瓶頸。由於永續性基礎建設投資計畫的設計通常十分複雜，需要高度的專業、知識及技術，因此目前歐盟面臨最大的瓶頸，就是一些成員國和地方政府缺乏規劃永續性基礎建設投資計畫的能力。HLEG建議歐盟的永續性基礎建設計畫，應協助成員國及地方政府提升能力，善用公私夥伴關係（public-private partnership），並降低各地監管環境的不確定性。
7.治理及領導
永續金融需要企業文化做支撐，更需要董事會及其他公司治理結構帶頭做起。HLEG建議，金融機構應更新內部的治理規則，讓決策更能處理長期的永續性風險、理解更多利害關係人的脈絡，以及回應顧客對永續性的偏好。
8.更新歐盟監督機構的職責
歐盟執委會在2017年9月時，已宣佈歐盟監督機構（European Supervisory Agencies, ESAs）須將ESG因素納入監管的考量。HLEG建議，應由三方面來進一步釐清歐盟監督機構的職責。首先，ESAs應將延長風險分析的時間範圍，以便掌握長期、非線性、非週期性的風險。其次，ESAs應為受益人，設計出與其非金融性偏好一致的投資策略。第三，ESAs應引導私人資本流向永續性投資。
《行動計畫：融資永續發展》
在HLEG八點建議的基礎上，歐盟執委會於2018年3月8日，進一步發佈了《行動計畫：融資永續成長》（Action Plan: Financing Sustainable Growth）[2]。這份報告標舉了三項主要目標：1、引導資本流向永續投資，以實現永續及包容性成長；2、管理來自氣候變遷、資源枯竭、環境惡化及社會議題的金融風險；3、促進金融及經濟活動的透明化及長期主義（long-termism）[3]。具體而言，此報告提出了以下十項行動（表一），並為行動明定時程表。
在上述兩份報告中，建構永續性分類都被視為最關鍵的基礎工作。2018年7月，歐盟執委會成立了一個技術專家小組，負責建構永續性分類。技術專家小組由35人組成，成員來自公民社會、學術界、商界，以及金融業，另外還有來自歐盟及國際組織的成員及觀察員10人。2018年12月，永續性分類的草案完成，開始蒐集來自各界反饋意見。2019年6月，《分類方案技術報告》（Taxonomy Technical Report）正式發佈[4]。
在這份報告中，建立分類方案主要是為了達到六項環境目標：
1.氣候變遷的減緩
2.氣候變遷的調適
3.海洋與水資源的永續利用及保護
4.轉向循環經濟、廢棄物防治及回收
5.污染防治及控制
6.保護健康的生態系統
此外，分類方案所接受的「環境永續的經濟活動」，必須滿足四個條件：
1.對上述一個或多個環境目標有實質的貢獻（substantial contribution）
2.不對其他環境目標產生重大危害（do no significant harm, DNSH）
3.遵守最低限度的社會保障（minimum social safeguards）
4.遵守技術性篩查標準（technical screening criteria）
依據上述四項標準，一個經濟活動即使能對氣候變遷的減緩有實質的貢獻，但當它對其他環境目標有重大危害時，分類方案便不會將它視作永續性活動。例如，核能發電便不被歐盟分類方案視作永續性活動。在報告中，技術小組承認核能發電的碳排放量較低，有助於氣候減緩的目標。然而，目前全球對核電產生的高階核廢料，仍缺乏可行、安全且長期的地下存放處，因此核廢料可能會對其他的環境目標產生重大危害。由於核能的產業鍊違背了無重大危害原則（DNSH），技術小組認為不應在現階段把核能納入歐盟永續性分類方案。
更具體而言，歐盟的永續性分類方案主要建立在行業分類上。目前分類方案包括了氣候減緩及氣候調適，以氣候減緩為例，技術小組目前著重在對氣候減緩最為重要的七項行業類別：
1.農、林、漁業
2.製造業
3.電力、天然氣、蒸氣及冷氣供應
4.水、污水、廢棄物及修復
5.交通及倉儲
6.資訊及通訊科技
7.建築（和建設及房產活動）
在永續性分類的架構下，一項經濟活動若屬於上述七大類行業，下一步則是要判斷該活動對氣候減緩實質性貢獻的類型為何。目前歐盟永續性分類將對氣候減緩具有實質性貢獻的活動分作以下三類：
- 本身已是低碳的活動：這類項目已經符合2050凈零碳排放經濟的相關標準，比如：零排放運輸、接近零排放的電力項目和植樹造林
- 可促進2050凈零碳排放轉型的活動，但是目前還未達到2050低碳經濟的標準。比如碳排放量小於100克二氧化碳/千瓦時的電力項目，或者尾氣排放低於每公里50克二氧化碳的汽車。
- 可促成以上活動的活動。比如，制造風力渦輪機或者安裝高效鍋爐的業務。
最後，則是要為該經濟活動建立技術性篩查標準，技術性篩查標準包括了判斷原則、測量方法，以及量化和質化的門檻。目前歐盟永續性分類已經為氣候減緩及氣候調適的相應活動，建立了67項技術性篩查標準。以製造鋼鐵為例，永續性分類便以二氧化碳排放量為指標，設立了如下的量化門檻：
- 熱金屬（Hot metal） = 1.328 tCO2e/t product
- 燒結礦（Sintered ore） = 0.171 tCO2e/t product
- 鑄鐵（Iron casting） = 0.325 tCO2e/t product
- 電弧爐高合金鋼（Electric Arc Furnace high alloy steel ）= 0.352 tCO2e/t product
- 電弧爐碳鋼（Electric Arc Furnace carbon steel） = 0.283 tCO2e/t product
在《分類方案技術報告》發佈後，技術專家小組將繼續制定氣候調適以及不產生顯著傷害原則（Do no significant harm, DNSH）的技術性篩查標準，執委會也將成立永續金融平台（Platform for Sustainable Finance）來持續蒐集各界對於技術性標準的反饋，未來歐盟永續性分類可能將納入更多經濟活動，技術專家小組也將為執行分類方案的立法草案提出建議。
結論
本文試圖從歐盟近年來發布的專家報告及行動計畫中，介紹歐盟推動永續金融的原則、方向、策略及方法。從這些官方報告中，我們可以看到歐盟目前主要著重在修改目前金融行業及監管機構中的標準，使其納入永續性考量，增強資訊透明化程度，從而讓永續性的理念更能被反映在投資決策過程之中。同時，歐盟也積極地制定一套能適用於各領域的共同標準，力求清晰地界定永續性活動，降低市場上漂綠的空間，讓各行業能夠積極地改變自身的生產過程及環境表現，以符合永續性的技術篩查標準，也讓投資者能夠更有信心地投資永續性計畫。最後，歐盟也試圖為能力不足的成員國及地方政府進行培力，讓其具備足夠的知識、技術及資金來引導資本流向永續性投資。
相較於國際上的綠色金融標準，歐盟永續金融的特色在於整合了巴黎協定及聯合國永續發展目標，讓投資決策過程中必須同時考量環境及社會的因素，並以無重大危害原則，排除了一些看似對氣候減緩有利，但實則會對社會或其他環境目標產生傷害的經濟活動（如核能）。目前，歐盟的永續性分類仍在擴充及修正中，並將在未來形成法案，以及被運用在各類金融標準及商品之中。歐盟的永續性分類方案是否能夠成功完成歐盟內的立法過程，以及它是否能夠進一步讓尚未制定綠色分類的國家追隨，或影響其他國家（如中國）既有的綠色分類，使全球綠色標準趨向一致或向上提升，都將是未來可持續觀察的重點。
[1]全文可參見下列網址：https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/180131-sustainable-finance-final-report_en.pdf
[2]全文可參見下列網址：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0097&from=EN
[3]長期主義指的是投資行為必須具有長期目標，並考量投資行為對環境及社會的長期後果。該報告認為，目前的市場存在過度的短期主義，意即把在短期內獲得高收益當作投資主要目標，此種行為並不利於永續成長。
[4]全文可參見下列網址：https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190618-sustainable-finance-teg-report-taxonomy_en.pdf
作者 林竣達 為馬里蘭大學政府及政治學系博士候選人
