去（2022）年底，稅收超徵、還稅於民…等爭議，一度吵得沸沸揚揚，最終以普發現金暫時平息；隨著大選將至，特別預算、政府舉債的問題，近期再次掀起一波熱議，稅收超徵卻又舉債，政府究竟是有錢或沒錢？有沒有遵守財政紀律？

就像一般人理財，需要預先估算自己下個月的薪水、銀行核撥的貸款有多少，並規劃要支應的消費項目、儲蓄額度等等，政府每一年度的收入、支出，分別稱為「歲入」、「歲出」，也都必須先行預估，依照詳細的行政規定，編列「預算」。

單看收入方面，政府的財源主要有：賦稅收入（又稱稅課收入，即「稅收」）、營業盈餘及事業收入、規費及罰款收入、財產收入等四大類，最大宗的正是稅收。

每年4月到8月，財政部會依據其他正式機構，像是主計總處、金管會…等，所公布的經濟成長率估測值、企業營收與獲利情形，同時考量稅式支出的評估、[1]重大事件的影響、過去稅收課徵數額…等情形，來估算、編列下一年度各種中央稅收預算，稱為「預算案」；並於9月立法院開議之前，送交立法院審議，而立委們也必須在12月底前審議完畢，經立法院審議、調整後的預算，便稱為「法定預算」。

以2021年底立法院通過的中央政府總預算為例，2022年歲入預算編列2.3兆元，其中稅收1.9兆元，占總歲入約83%。如果加上特別預算及各地方政府（直轄市、縣市及鄉鎮市）預算，全國一共編列了3.1兆元，其中稅收2.7兆元、占全國歲入約87%。

等到一年結束，政府實際執行經費的帳目，隔年上半年會再交由監察院的審計部進行查核、確認，稱為「決算審定數」，並編製決算審核報告，於7月底公布。實際上，2022年全國歲入淨額高達3.7兆元，其中稅收實徵3.2兆元、占全國歲入約86%；而中央歲入決算審定數2.7兆元，其中稅收實徵2.3兆元、占中央總歲入約85%，彙整如下表1。

表1 2022年全國、中央之歲入預算數及決算審定數、賦稅收入預算數及實徵數

單位：兆元

資料來源：財政統計資料庫

由表中可知，2022年政府實際的歲入比預期多，中央、地方的各種收入都有貢獻，但最主要是在中央稅收方面，較預算數多了0.4兆元，也就是所謂的「稅收超徵」，特別要注意的是：

1.「超徵」並不等於「加稅」，因為稅收相關法規沒有改變，每個納稅人要繳稅的項目沒有增加、稅率也沒有提高，只是整個社會的營業額、交易量…等稅基增加，使得稅收實際高於預期。

2.「超徵」也不等於「收支有賸餘」，如先前所言，這是「單看收入方面」，還沒有計算支出是不是超過收入。

 

表2 2001~2022年全國賦稅收入預算數及實徵淨額、各級政府歲入歲出餘絀[2]

單位：億元；%

資料來源：財政統計資料庫

上表2回顧了過去21年來，全國稅收預算數和實徵數的差距，也就是所謂「超徵」或「短收」的金額。雖然預算是提前一個年度編列，任期交替時，會有前任總統編列下一任總統任期內預算的情形，但是稅收實徵結果，仍相當程度受到該年政府施政的影響，因此，我們仍照三任總統上任的2000年、2008年、2016年，作為各自任內預算年度的分界。

從表中可知，往年也有許多稅收超徵的情形，近年並非特例，這是因為「事前預測」不是「事後記帳」，未來本就存在許多不確定性和突發狀況，經費執行後總是會產生一些差距，尤其是政府預算如此龐大的數額，又經過立法院、地方議會等民意代表的喊價式審議，去點零頭什麼的，更加容易失準，「估不準」其實是再也正常不過的現象。固然，當差距越來越大的情況下，預測模型有必要調整地更加準確，但也不應該期待「預測」和「實際情形」分毫不差、百分之百相同。

而政府這些預期外的稅收超徵，歷年原則上都是直接挹注國庫，再編入隔年預算中，用以償還債務、或留存至「累計歲計賸餘」，也就是政府的存款，無法作為他用。[3]即使要動用，也必須由立法院審議、通過預算，也因此，今年最為特殊，是以「中央政府疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別預算」的方式，「還稅於民」，支用這一筆政府的意外之財。

然而，我們也可以從表中看到，其實稅收並非年年超徵，當稅收實徵數低於預算數，就會發生「短收」。事實上，和國庫能夠多收到一筆錢的「超徵」相比，「短收」的問題可是嚴重許多──因為政府各類支出所費甚鉅，且真正執行時往往還會追加支出預算，尤其遇到物價飆漲時期，許多建設、維護工程或業務的經費，能夠不擴張已經非常難得，遑論還要節約。一旦政府發生短收，也就是收入不如預期，透支的問題通常會更加嚴重，而需要向銀行或人民舉借更多債務來預支，又或者是動用過去存下的「累計歲計賸餘」。因此，和短收相較之下，超徵實在稱不上是壞事。

圖1 2001~2022年全國賦稅收入超徵金額

資料來源：財政統計資料庫

我們可以從表2進一步彙整出三任總統任期內的稅收預算及實徵情形，如上圖1，在扁、馬政府任內，受到任期間發生數度短收（扁政府至少3次、馬政府3次），且超徵金額不大的影響，扁政府及馬政府的累計超徵金額並不高，對國庫的挹注有限，反而是蔡政府時，僅有1次短收，累計超徵金額共達1.3兆元。

雖然國庫能夠多收錢是好事，但是時常出現意外之財，也不免令人對於政府預估稅收的能力，感到懷疑；而對執政團隊來說，今年的意外之財，要等到隔年才能編列預算運用，也不見得有利，要是遇到政黨輪替，反而便宜了下一任執政團隊，例如2014年底，郝龍斌卸任台北市長時，可是留給了新任市長柯文哲，超徵42億元的大紅包。

因此，我們也不免要來探究，為什麼蔡政府任內，時常有稅收超徵、且金額還不小的情形？尤其2021、2022年明明是在COVID-19疫情期間，卻是超徵金額和比例最高的兩年；尤其是2022年，全國稅收超徵合計高達0.5兆元（5,237億元），這筆意外之財，可是占了原本全國稅收預算的19.2%、將近兩成。

為了能夠即時掌握政府實際的稅收情形，而不是只能等到預算都執行完了、隔年7月底決算審核報告公布時，才知道稅收實徵結果，當每年度執行政策和經費時，財政部會逐月發布「全國賦稅收入初步統計」新聞稿，公告中央、地方加總的「稅收實徵淨額」，也就是政府實際稅收金額的初步統計資料（包括當月數、當年累計數和預算達成率），來讓政府和大眾都能更便於了解政府實際收到的稅收，比起原先規劃的預算金額，孰高孰低。

表3 財政部2022年每月全國賦稅收入初步統計彙整表

資料來源：財政部2022年每月全國賦稅收入初步統計新聞稿

上表3彙整了2022年財政部每個月的「全國賦稅收入初步統計」新聞稿資料，可以看出1至5月，全國稅收實徵淨額累計共9,118億元，平均一個月稅收1、2千億，和2021年1至5月相比，也只小幅增加186億元、約2.1%，差距不算太大。

到了6月，全國稅收實徵淨額才一下子衝高到4,914億元，比起2021年6月，就大幅增加了43.2%，累計額也因此一舉攀上1.4兆元；2022年才過一半，就達成了3/4的預算額度，進度大為超前。

再加上7月、9月進帳也有大幅增加，分別是6,923億元、3,653億元，使得2022年1至10月全國稅收實徵淨額合計達到2.8兆元，也直接超越了原先編列的預算數2.7兆元，報章媒體爭相報導，並引發後續還稅於民、普發現金、疫後振興的諸多議論。

圖2 2021、2022年全國賦稅收入預算數、實徵數比較

資料來源：財政統計資料庫

圖3 2021、2022年全國主要賦稅收入預算數、實徵數占比

資料來源：財政統計資料庫

同樣是大疫期間，我們進一步觀察2021、2022年全國賦稅收入預算數和實徵數的差異比較，如上圖2、圖3所示，可以看出以下特徵：多數稅收預算數的編列，呈現小幅成長，這兩個年度的稅收預算結構（即各類稅收占比）幾乎沒有差異──前三大稅收依序都是：營利事業所得稅（簡稱營所稅）占約25%、綜合所得稅占約20%、營業稅占比也將近20%，這三大稅收合計就占了全部的65%。次高稅收依序都是：土地稅、證券及期貨交易稅（簡稱證期稅）、貨物稅和關稅，占比約5~8%之間，合計可達全部稅收的25%。最後則依序都是：房屋稅、菸酒稅、使用牌照稅、遺產贈與稅等等，占比皆在3%以下，合計只占全部稅收的10%。2021年臺灣股市屢創驚奇，被譽為「60年來最好的一年」。（天下雜誌，2022）股市交易空前熱絡，因此使得政府在2021年實際收到2,859億元證期稅，遠勝於原本預期的1,251億元，翻了不只兩倍；只是證期稅占整體稅收的比例只有5%，即使翻倍也不至於影響太大。財政部說明，前一年的企業營收所得，因此2022年營所稅超徵在於2021年航運業、半導體業、電子零組件業、鋼鐵業、金融保險業…等上市櫃公司獲利大幅成長，且薪資、盈餘分配…等扣繳稅款也有所增加。

圖4 2021、2022年全國主要賦稅收入預算數、實徵數占比

資料來源：金管會2021年度上市（櫃）公司財務報告公告申報情形新聞稿

從上圖4可以看到，2021年上市櫃公司全年營收合計為39.9兆元，較2020年增加5.7兆元，成長16.6%；稅前淨利則是5.2兆元，較2020年增加2.2兆元，成長72.2%，是近10年以來的最高營收及獲利金額。

至於2022年營所稅實際結算申報的詳細資料，還有待財政部後續公布「2022年度營利事業所得稅結算申報核定統計專冊」，才能進一步分析、了解了。

表4 歷年全國稅收超徵比例、預算成長率、實徵成長率、經濟成長率

單位：%

資料來源：財政統計資料庫

若是深入探究，將表1全國賦稅收入的「超徵比例」搭配「稅收預算成長率」、「稅收實徵成長率」及「前一年經濟成長率」…等數據一起觀察，如表4，我們可以清楚看到，一旦遇到實徵稅收成長率為負、或偏低的年度，就有很高的機會導致短收。

表5 皮爾森相關係數分析

資料來源：自行整理

上表5進一步檢視幾個變數間的皮爾森相關係數，一般研究者認為，係數0.3以下為低相關、0.3至0.7為中等相關、0.7以上為高度相關，我們可以看到「超徵比例」與「稅收實徵成長率」呈現高度正相關，也就是說，通常「稅收實徵成長率」越高，「超徵比例」也越高，考慮其發生的時間順序，判斷可能存在因果關係；而「超徵比例」與「前一年經濟成長率」只有中等相關，和「稅收預算成長率」的相關性則是不高。

此外，之前提到臺灣的兩大稅收是營所稅和所得稅，都是在隔年5月申報、結算，因而依照「前一年經濟成長率」推估稅收預算，並無不合理之處，表5中「稅收預算成長率」和「前一年經濟成長率」的相關性也偏中上，可作為印證。然而，「稅收預算成長率」與「稅收實徵成長率」的相關性卻是出乎意料的低，可以說幾乎無關，在在凸顯了我們的稅收預算「估不準」的問題。

筆者推斷「稅收預算成長率」與「稅收實徵成長率」幾乎無關的原因之一，可能是受到現行所得扣繳制度、交易稅原則上為當年結算…等因素影響，使得「稅收實徵成長率」與「當年經濟成長率」的相關性達0.51，反而高過與「前一年經濟成長率」的相關性0.38，這表示「稅收實徵成長率」較多受到當年經濟影響，與「稅收預算成長率」頗受前一年經濟影響，甚是不同，且「前一年經濟成長」與「當年經濟成長」的相關係數為-0.21，兩者的相關性其實也並不高，反向效果甚至可能抵銷了彼此的作用。

的確，由於短收的惡果比超徵更嚴重，長期以來，審計機制多只針對短收問題進行檢討，加上民意代表動輒對預算喊價的風氣，行政官僚因此形成保守預估稅收的心態和作法。但在面臨全球疫情仍然嚴峻、俄烏戰爭爆發…等諸多鉅變的期間，國內外經濟情勢詭譎難測，稅收「估不準」其實才是合理的常態，而行政官僚的保守作風也未嘗不是一種因應經濟風險、維繫財政韌性的方式，實在不應誇大為行政失靈，亦不可不當連結為政府違背財政紀律，更不該無端指控政府違法收稅。

固然，政府在2022年初規劃、預估稅收時，對於2021年證交稅大漲，可能將使2022年營所稅也隨之上漲的趨勢，應該更加明確地掌握及因應，財政部對此也提出改進措施，將「研議運用智慧系統建立中央政府稅課收入估測模型，並持續掌握最新經濟情勢及稅收估測相關因素，以及參考相關稅目申報繳稅情形等，作為稅收編列參考資訊，以提升稅收預算編列準確度」。

但是說老實話，我們實在不得不慶幸，若非防疫出奇成功，以及蔡政府先前已經成功推動稅制改革、境外資金回台…等重大政策，臺灣才得以在超徵和短收兩種可能之間，獲得大幅超徵的好結果。

就如前財政部長蘇建榮教授，在今（2023）年初的「共享經濟成果！還稅於民是最好解方嗎？」研討會上所說：「不可否認稅收估算的技術和預測還有值得改進的地方，但是近年許多黑天鵝事件，已經讓許多經濟學者的預測不如預期」，我們一方面是該精進稅收估測模型、強化對於風險的判斷，另一方面其實也應該尊重財政專業、調適因應風險的韌性、保有稅收彈性的空間，而非一味噴政治口水，緊咬政府稅收非得「估得準」不可，不僅是刻意否定政府超徵的好成績，更抹煞了財政人員的功勞和苦勞。

參考資料

天下雜誌，〈台股最驚奇的12個時刻〉，https://www.cw.com.tw/graphics/taiwan-stock-market-2021/index.html，2022.01.25。

附表1 2021、2022年全國賦稅收入預算數、實徵數及占比

 

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[1]稅式支出是指稅法或其他法令針對特定個人、團體或事項給予之租稅減免，一經公布施行，便會造成稅基侵蝕與稅收損失。

[2]財政統計資料庫「全國賦稅預算數」資料，僅自2001年開始，且最新資料年份為2022年。

[3]《預算法》§59規定：「各機關執行歲入分配預算，應按各月或各期實際收納數額考核之；其超收應一律解庫，不得逕行坐抵或挪移墊用。」

[4]2001年以來，營所稅成長率最高的年度為2021年，實徵金額從4,770.5億元，增加至7,018.5億元，成長2,248億元、47%。

 

 

 

 

 

作者 陳佩琪   為臺灣大學政治學研究所博士候選人