摘要

自2019年台灣地方創生元年以來，在國發會的輔導與推動下，全台陸續有數十個鄉鎮市提出創生事業計畫，並有更多鄉鎮市由縣市政府主導正嘗試提出創生計畫。然而，至地方創生第二年，從地方政治的觀點來看，地方創生是否真的進入到地方了呢？它對地方的意義會是什麼呢？又會是以什麼樣的方式進入地方？

另一方面，從地方創生推動的觀點來看，它與地方政治之間的互動關係，是否會走向過去社區總體營造或是各項地方推動事務的翻版？如果要達到地方創生的目的，那麼應該是要如何推動呢？

上述的疑問，是作為地方政治工作者，從2016年「設計翻轉、地方創生」計畫至2019起算的台灣地方創生第二年來，試圖在推動的過程中去思考、尋求答案的。本文認為，地方創生的推動尚未能利用到地方政治、組織動員的動能，也導致現有推動上有未盡全力之遺憾。而本文認為與地方政治的共好可能，會是用地方創生所帶來的思維攪動地方，尋找地方社群的文化記憶，在重新分配資源後，透過善用地方組織、地方動員去實施，方能展現達到它應有的目的。

關鍵字：地方創生、地方政治、組織動員、資源再分配、地方共好

地方政治與地方創生推動的對話

若以2019年為地方創生元年，實施至今業已第二年。除了專門家們為我們介紹了地方創生傳來地日本的情形外，回到台灣自身，從事前為什麼我們需要創生、對於台灣地方創生的期望、到提案過程中遇到什麼困難、到實行至今現行架構是否有得完善處也陸續出現非常多的論述。然而，地方創生，它所關注如何要讓「地方」活性化（Revitalization），找到自己的文化DNA、長出最適合的產業，吸引人口回流，去解決、最少趨緩人口問題本身，在現行討論中卻很少可以看到與「地方政治與地方組織」之間的互動，甚至對話^[1]。

若去思考地方創生本身的出現，是日本要解決人口問題，用以①應對人口劇減和超老齡化；②支援年輕一代的就業、結婚、育兒；③改變人口向東京首都圈的過度集中；④因地制宜所推出，關注「城鎮、人、工作」的戰略。換回到台灣，我們可以理解本身是要解決人口外移、老化，缺乏青壯世代，而使地方走向凋零的情形。

地方政治的實態，在地方團體事務多由留在家鄉的高齡世代參與、決定走向的同時，也是創生推動本身想要改善的對象。形成一個雙重弔詭，要被改善的地方政治本身，其實也是地方創生的參與者。

而台灣的地方創生既然以鄉鎮為本位，就不可免地要去碰觸到在地方政治場域上形形色色的行動者。單以區公所與地方公務員為地方創生推動者，要發動地方族群的能動性，動員地方參與創生，就不可能不處理政治問題。否則就只是一頭老牛拖著負擔滿載的拖車於泥濘之中，怎樣拉都僅能艱辛前進，甚至在地方各行動者相互傾軋時不進反退。

從地方政治看地方創生的推動困境

回到地方政治的本質，於本文看來，是各種行動者在政治場域中或合作、或角力中競爭中央所分配／在地的資源。相應地，地方選舉本身，就是透過組織動員或理念說服去競逐資源分配的權力或建議權。這樣的形式，在地方創生推動時，理論上就是地方政治行動者們，透過公所去爭取由國發會盤點、媒合的部會資源，去回應地方發展需求。而唯有在「族群地方發展需求＝該地方活性化的適切對策」時，才能達到真正的地方創生。

平心而論，這是理論上可能。本文本身就不只一次聽聞在共識會議上，參加的民代或社區代表，或執著於現有社區基礎建設問題的改善；或執著於外界已經成功的商業模式「照抄」到本地，以此做為在地產業問題的解方。討論到後來各方莫衷一是，真正需要考掘在地文化DNA、尋求人口回流的部分，遺憾地未能有充分的討論。

像這樣實際上地方政治與地方創生缺乏有效互動與對話的情形亦不在少數。

在地方的創生推動中，實際上碰到的是，地方行動者們對於地方創生的不理解，而導致搞不清楚狀況。或即便多少知道了地方創生在做什麼，但提案前期成本過高，或是看得到拿不到資源的觀望模式，而感到興致缺缺的情形。於公所來說，既要生出這個提案，又必須彙整地方族群的需求，在前述地方配合意願低的情形，要如何行動，就可能變成上級、提案諮詢團體如：大學或投標顧問團隊意見為主，地方建議就僅僅「參考」而已。

在臺中市擔任議員的黃守達，就曾在投書中以這樣的文字敘述，「對政治行動者來說，要通過鄉鎮市公所來爭取這筆資源CP值實在太低。政治行動者的缺席與退場，結果就是地方創生就如同社區營造、農村再生，淪為另一場小資本小規模小格局的提案遊戲。」^[2]

黃守達的批評，是來自於台灣地方創生學習日本從鄉鎮本位的角度，從日本原先強調基層政府與基層公務員的能動性與主導性，到台灣變成基層政府與基層公務員的能動性與主導性要帶動行政革新，現行地方創生政策架構顯然做不到這件事情。

就本文看來，問題是雙面的，黃守達點出了對於鄉鎮市本位的疑慮，而認為應以縣市本位為主體，由上而下來提案、執行；本文的立場則是在肯認這樣情形為前提^[3]，而更認為地方政治與地方創生之間若沒有充足彼此理解，地方創生怎樣都很難在地方長出來，難免不會成為另一種不符合地方現實的提案遊戲，哪怕是換成縣市本位，仍然很難避免。　　

如前面所提，對地方來說，照抄國內外已經成功的商業模式，吸引力大於要符合在地情形的方案，甚至在現代「有感政治」的情況下，對某些行動者來說更容易見效。若要舉具體案例，不也曾出現「蓋迪士尼」這種極端選項，或是各地冒出彩繪巷的風潮嗎？

換個角度來說，過去我們對於「地方照抄的模式」深惡痛絕^[4]，卻殊不知在缺乏對於地方創生的想像下，這種泛商業化的地方取代，對地方行動者或對於無計可施的公所來說，是非常容易且民意基礎說不定更高的作法。「就抄那個ＯＯＯ景點的做法阿」、「文創賣店是一定要的阿」、「跟ＯＯＯ一樣推小旅行就好了」、「要ＯＯＯ還不簡單，抄日本ＯＯ地方就好了」的說法，亦在與地方互動中，也並非沒有聽過。

唯一可以慶幸的是，目前在國發會把關下，尚未出現類似這樣的提案能成功通過。然而，抱持著上述說法的地方，如果未能擺脫缺乏地方創生的理解，也對地方創生體制沒有想像，地方創生體制也沒法回應到地方政治時，那麼連提案階段也很難有突破吧？這樣生出來的提案，真的是地方需要的提案嗎？甚至無法在地方創生獲得成功吧？

地方創生對地方政治的意義

如前所述，地方政治本質就是對於資源的競逐，用以回應在地的需求，這需求不一定是在地全體的需求，而可能是特定行動者所屬族群、團體的需求。角力的本質是在所難免，而要怎樣引導這樣的角力，使其在角力的過程中，透過競爭、交換、動員、說服，取得相對多數，乃至於全體的共識，便是在地方創生推動過程中，必須前提認識的要點。

也因為對於資源的渴求，勢必在爭取過程中，地方政治行動者必須透過資源盤點－內部牽成（有人出錢出力）－地方動員（透過組織的發動集結我方）－以民意、行動力、方案的展現...等步驟去確立爭取這筆資源的正當性，並成功地在外部（公所、諮詢團體）的協助下，通過提案爭取到資源。

且不論地方創生現有的事例，以國內知名的田中馬拉松來說，其推動過程就展現了這套地方政治上從資源盤點－犧牲－動員－方案執行－達成目標的流程運作。從盤點八堡一圳休閒廊道、長青自行車登山步道、作為台灣米倉的農田等在地資源，由鎮長鄭鎮雄、總幹事鄭宗政前期龐大的投入，到從當地信仰中心田中媽祖廟為說服鄉親的起點，在大腳丫團體的協助下，動員當地鄉親、老師學生擔任志工，集結當地企業贊助，輔以優秀的行銷方案，最終在2012年成功地舉辦第一屆田中馬，以富人情味、補給品多元、美麗的風光等特色，打出知名度^[5]。

田中馬本身的經驗是可以複製的嗎？不盡然，它涉及了田中鎮長鄭鎮雄前期基礎建設的爭取，涉及了鄭宗政在這其中商業經驗的帶入與犧牲，涉及了田中富有歷史背景的族群融合及人情味等要素。可以說田中本身的成功，是這套模式的展現，但不是每一個點都照抄就能成功。而是回到地方創生所關注的，自身的文化DNA是否能透過地方創生的模式，去做出提案，透過數位科技、產業結合的加值、找到部會資源，達成本地自身的活性化。

前文也提到，對於地方政治來說，現在存在著對於地方創生的不理解、提案前期成本過高（如：前期階段的社會調查及產業調查成本，於提案單位本身是極大的負擔），或是看得到拿不到資源...等原因，而感到興致缺缺，也使得地方創生推動在某些地方遭遇困難。我們不可能只靠協力者的大學、諮詢團體去引導，也不可能僅靠一場場共識會議就能使地方創生推動變地順利。而是，地方創生必須去承認現狀，面對地方政治各行動者的角色，去鼓勵、促進、引導這些人，並充分利用他們的動能，動員他們的組織，才能釋放出地方的能量。

地方創生在地方的困境解方－釋放參與者的能動性

這些能量要怎麼釋放，以本文之淺見，便是積極應對前述地方創生在面對地方政治上遇到的諸問題。在地方未能真正認識地方創生、知道現有成功事例是如何發展，在見不到它的好處之前，在地方政治行動者如：地方首長、民代、公所人員本身未能成為這個政策的溝通和說服者前，在地方政治根深柢固的區域，是很難順遂地推動的。

要怎樣讓這些人成為好的政策溝通和說服者，本文以為有三個具體方法，是可以努力的：

①地方首長、民代也必須在地方創生推動過程中接受培訓（諸如：地方創生的目的與架構、推動各階段任務與目標把握、現階段中央盤點資源、法規鬆綁與創新法規沙盒、國內外地方創生的成功事例）

②地方縣市成立專門的對應輔導機構，採不負責具體事務，只負責諮詢、輔導的模式。並補助前端社會及產業調查階段的費用，鼓勵競爭、攪動地方。

③中央乃至於地方縣市，先設定好各鄉鎮市在區域發展圈的角色，讓地方首長和民意代表在培訓後有基本概念，在明確地方於區域圈的角色後，相互去合作或是競爭資源。

這三點要想達到的，是讓地方創生這套政策工具如鯰魚效應般去攪動地方，使地方政治參與者階層成為能動者。在地方盤點資源（閒置空間、產業資源、專業者資源）、前期社會及產業調查的階段，對於當地情況知之甚詳的這些參與者其實就能是最合適的行動者。包含其組織系統，也能扮演能量充沛的協力角色。他們所缺乏的，是對於地方創生的認知，以及過程中一個個階段任務與目標的把握。知道為什麼而做，知道要做到什麼地步，知道做這些事情可以獲得的好處，才可能去驅動這些力量。

其中，尤其是民意代表與地方首長更是這些行動者的重中之重，他們的職責與存在天然地能扮演地方創生推動角色。

民意代表本身，會圍繞著利益團體或地方支持者群體，而當他們本身是信任地方創生的政策的行動者時，便可能擔負兩種角色－先是可作為地方創生的政策溝通者，更是本著其職權能夠對政策產生有建議權；而地方首長，尤其是民意產生者，他們更是能整合出全體願景的倡議者，本身也具備鄉鎮市的決策權。過去在2018年、2020年大選，各地也陸續出現候選人關注地方創生議題，間或在地方創生的推動中，扮演著說服者的角色。

而這樣的情形，或許可能是如下的發展：當A候選人提出了一套具體的地方創生構想或媒合資源實際推動部分區域去開展、配合，作為競爭者的B候選人、C候選人就不可免的必須去做出相對應的對策，或阻擾或仿效，這過程中，地方創生的思維就會被帶入，產生說理、溝通的過程。

也就是在這競爭過程中，透過辯論、溝通，讓行動者們去思考、尋找地方的文化記憶，地方首長、民代也會在過程中利用他們的選舉動員的組織力，做出資源盤點（閒置空間、人力與資源的盤點）－內部牽成（出錢出力出人）－地方動員（透過組織的發動集結我方能量）－以民意、行動力、方案的展現這一整套流程，謀求能夠在地方推動，此事就是所謂具備能動性。

地方願景的討論

地方在人口高齡化及缺乏青壯世代參與的困境下，當地方政治工作者有誰能夠從實際觀點出發，具體去回應、發表乃至於實踐應對策略；有誰能夠在切中長輩需求的同時吸引返鄉人口，就能在地方選舉中能獲得最多的支持。不僅如此，誰能替返鄉青年找到資源，營造適合育兒／就業環境，誰能夠提出確切的在地產業願景，誰就可能爭取到這部分的選票支持。如此像地方願景的辯護與討論，最後影響選舉結果，在創生戰略傳來地的日本山口縣周南市，就曾發生。

前任木村健一郎市長時期，在2016年以周南市之「南」發音似日文的貓叫聲，推動了LOGO吸睛且具備話題性的「周ニャン市」計畫，不僅成功招商引資，更吸引相當的移居者進入周南市，也使得周南市的地方創生經驗獲得相當的肯定與關注度。然而偏向年輕人取向的品牌意象，地方長輩無參與之餘地，更難說符合原先周南居民們對於家鄉的印象。計畫的存廢最早在議會就引發激辯後通過，至2019年地方選舉時成為論爭焦點^[6]，最終木村市長僅獲得4成選票認同，未能連任，計畫也因此終止^[7]。

當然，民意代表間、派系之間的傾軋，是絕對可能發生在地方政治的。然而，在傾軋中，也會產生願景的發想與公眾說服的過程，最後透過選舉、方案辯論的過程中去落實。地方創生必須確保的是這在提案產生的過程乃至於結果，必須是維持縣市政府的輔導及國發會相當的標準及把關之下。

很遺憾地這個道理或許大家都懂，但實際上在現行的制度下，也許個別地方首長、民代會有此認知，但擴及到大範圍，則似乎還有一段距離。也樂見未來在2022年的地方選舉，有更多的地方首長、民意代表能夠針對地方創生有更多的認識和關心，發起議題的討論，提出在地地方創生願景，並在未來擔負一定責任。本文也相信，地方共好的可能，是會在這樣地方創生對地方政治的攪動、討論到生願景的競爭中出現。就看能不能對這個過程有所把握、把握程度有多高了。

　　

 

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^[1] 目前台灣地方創生論述中，謝子涵於〈由地方主導創生，中央就能放生嗎？〉一文中，雖重點著重於中央與地方角色的討論，然該文以雲林水林鄉之案例，說明地方政治的困境，是最早談及地方真實情境的文章。謝子涵，〈由地方主導創生，中央就能放生嗎？〉，關鍵評論網，最後閱覽日2020/07/07 https://www.thenewslens.com/article/116829

^[2] 黃守達，〈觀點投書：重新思考地方創生，從鄉鎮市本位到縣市本位〉，風傳媒，最後閱覽日2020/07/07 https://www.storm.mg/article/2640744

^[3] 尤其是直轄市的情況，公所本身更缺乏民意基礎，又受限決策舉凡受市府指揮，行政效率更低。此類檢討可見蘇煥智、葉紘麟，《地方自治與地方創生》，台灣：台北，允晨出版，2018，頁40-41。

^[4] 相關討論可見邱星崴，＜從社會脈絡看地方創生：為何鄉村卻不斷被夾娃娃機攻佔？＞一文，指出台灣的地方引入資本，卻產生取代的亂象的情形，並分析其後成因，給了本文相當之啟發。邱星崴，＜從社會脈絡看地方創生：為何鄉村卻不斷被夾娃娃機攻佔？＞，關鍵評論網，最後閱覽日2020/07/07　https://www.thenewslens.com/article/125531

^[5] 劉美雪，〈田中馬〉，彰化縣第17屆磺溪文學獎 報導文學類優選文章，運動筆記網站，最後閱覽日2020/07/07

https://running.biji.co/index.php?q=news&act=info&id=90751&subtitle=%E3%80%90%E8%B7%91%E6%AD%A5%E6%96%87%E5%AD%B8%E7%8D%8E%E3%80%91%E7%94%B0%E4%B8%AD%E9%A6%AC

^[6] 「なんでかニャ…「しゅうニャン市」が選挙の争点に？」 ，日本朝日新聞，最後閱覽日2020/07/07

https://www.asahi.com/articles/ASM2Q3G34M2QTZNB00B.html

^[7] 木村前市長落選的原因不僅因本計畫，尚有公所職員因涉及招標弊案被起訴，也成為選舉焦點。

「山口）周南市長に藤井氏　現職・木村氏破り初当選」，日本朝日新聞，最後閱覽日2020/07/07

https://www.asahi.com/articles/ASM4L4G7MM4LTZNB00Y.html

作者 張若水 為地方政治工作者