活動訊息
時間:2月27日(週五)上午10點-12點。
地點:北市青島東路 5 號 7 樓之一(台灣新社會智庫會議室)
主持人:台灣新社會智庫財經組召集人洪奇昌
來賓:台北大學財政系黃世鑫教授
         銘傳大學公共事務學系陳朝建助理教授
         立法院預算中心主任張萬全
題綱:
一、當前財政危機與對國民的影響
二、公共債務法運作上之理論與實際問題
三、平衡預算之法律意義探討
四、法制上改革之道
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洪奇昌:

      感謝各位專家參與這場有關公共債務與財政危機的小型座談會。現在拼經濟,在財政方面,各國政府大力透過公共建設之情況常常被提起,但是相較之下有關公共債務與財政問題談論的力道就比較弱。目前我國公共債務問題嚴重嗎?如果持續舉債、償債,未來國家將面臨什麼問題?請各位學者專家表達意見。

陳朝建教授:

     

      很高興受邀對此議題發表淺見。國家財政危機可能不是只有我國,每個國家都有。美國在一九九0年代面對財政危機時之解決手段很多。可以從經濟面、財政面、法律面等方面介入。法律面介入部分就試圖直接拉到最高層次,就是修憲,雖然財政平衡法案修憲案最後沒有成功,但是在至少通過了財政紀律法。

 
  
如果用法律手段處理財政危機,有兩個重點:


      第一,推動財政紀律法、財政平衡法,在方向上可以肯定。立法上也未必要用專法呈現,就算要獨立立法也無所謂,但重點是一旦有了財政紀律法以後,條文上寫的規範效力部分會成為重點。增加支出要替代財源,這項規定在財政收支劃分法、地方制度法上就有,現階段寫進去法律不是難題,難題是在那段話後還要加入一句話,亦即其他法律不得與之抵觸,賦予其基本法的性質,如果與該條相違背不得存在。換言之,我們不是欠缺財政紀律法,而是要有基本法的構想,讓同位階法律不得抵觸。現行在考銓法規,如公務員任用法(編按:公務員任用法第3132條)上這種立法模式是有的,即是強調基本法定位。


      第二個重要的是要做到財政透明。對於財政問題國民警覺性不高,容易產生財政錯覺,因此我們需要財政時鐘,包括隱藏性負債部分,這些數字要掛在時鐘上,類似美國財政警訊鐘,雖然那是學者作的,我們將來的財政紀律法可以寫進去。我們無法作年度內平衡,但要追求多年度的平衡,要顧慮負債有十三、十四兆台幣,預期到哪一年要下降到哪裡、舉債上限多少、未來十五年內要調降等那才有可能。


      最後取決於實際的執行力,種種配套制度,諸如禁止中央請客地方買單、公務員薪水從恩給制改成年金制、十八趴問題、所得替代率問題稅制改革等也要思考,政府至少要有宣誓條款,沒有紀律誰要負責?是閣揆?還是財政部長?諸如此類內容可能要加入未來有關財政紀律的立法,這是我的小小淺見,謝謝大家參考。

黃世鑫教授:

      財政紀律這個問題一直會被提出來,但又作不到。方才陳教授談了一個基本法概念。但是基本法究竟會不會有效呢?假設我們如果有這種基本法的話,然而由於現在都是用特別條例優於普通法原則,仍然以特別條例排除其他同位階的法律適用。過去就有類似的經驗,中央建設公債發行條例改了七、八次,後來公共債務法一下將舉債上限調到百分之四十八,這樣有規定跟沒規定一樣。超過部分還可以用特別條例來排除公共債務法。這種類型的特別條例條文很少,法律主要內容不是講錢要用到哪裡去,最主要的目的就是排除公共債務法。公共債務法是惡法,好像就是先用繩子綁起來再解套。

 

      我不相信用法律來解決預算,預算是政治而非法律,而且高度敏感,民主政治一定會有赤字,我們常說「兩D」,就是民主(Democracy)與赤字(Deficit)。對於選民而言,支出有利,收入有害,先天上扭曲就有赤字的產生,所以過去沒有赤字是獨裁專制的一個現象,平衡預算在民主時代不可能做到。

 

      我們要瞭解預算的結構與民主政治的生態,要談平衡預算前,我們應該回復到平衡預算的意義是什麼,是否是值得追求的目標。政府收入包含什麼,除了租稅外,公債算不算收入?公債不應該算收入,但就政府財政本質,公債就是一項合理的收入,並不是不好的收入,這要從十八世紀公債理論開始談。實務上也反應,如有重大投資支出,如高鐵。高鐵財源要用當年度的稅還是舉債比較好?這種重大跨年度公共投資,用稅加重這一代負擔,但好處卻由下一代享有,以前會認為公債比較好。所以公債其實也是政府重要的收入,看你怎麼用而已。經常門資本門從傳統公債理論出來,要舉債的話只有資本門才可以舉債。如果公債也是正常收入,那麼平衡預算就很難定義,我們對平衡預算的概念要釐清?是要追求的目標?


      公債問題我以前表達過意見。我是最不怕公債的人,但現在政府花錢毫無章法,令人憂心。內債外債的區分很重要。如果是父親跟兒子借錢,問題小,沒有債留子孫問題,這只是分配面問題。這是左口袋與右口袋間的問題,還是跟自己人民借,舉債不用課稅,只是支出負擔財源的人不一樣,都是現在這一代的人。


      財政問題更重要的部分在於分配面問題。政府財政不要重視餘額,那是企業的問題。政府財政看支出與收入,哪些人支出,哪些人得到。如果削減支出,誰的利益受到影響?要增加收入,增加哪些部分收入?真正有意義的在於分配面問題,而不在財政赤字。財政赤字不是我們能作決定、控制的。例如當年九二一來了,就不免發生財政赤字現象。總之,財政本質在支出面,剩餘不是決策的因子。

張萬全主任:

      預算中心看預算是把他當木乃伊來切割研究。只知道有問題,不知道怎麼醫。我贊成舉債,但要看到用到哪裡去。重大工程是現在支出後人享受,舉債目的在哪裡?有無用在重大建設?現在所謂重大投資很多都是假的,實際的內容都不是。例如:關於公務人員住宅利息補貼、農委會的補助,這都叫做教育投資嗎?舉債目的是什麼?應該要用在重大建設。


      有關政府債務問題,在中央政府公債借款條例上賒欠不算,沒有提列,這些都是隱藏性的負債,我們預算中心的評估報告都有提到。公債法也有很多奇奇怪怪的規定出現,短期借款也不算。王金平院長就質疑如果長短期債務不是債的話,那國家都用短期的來借,不就馬上解決債務問題了?我國現在困境就是用特別法破壞制度。特別法是九二一特別條例開始,八百億舉債不受公債法限制。今年借了四千多億。再者,舉債不得當作經常支出,然而漁船補助、國科會、國安基金幾乎都是這樣的支出。舉債目的在哪裡?現在舉債用在經常資出,破壞預算法,像這種平衡預算,歐盟有規定GDP的百分之六十,舉債投資,要用在固定資本的形成。要立法規範財政紀律,但事實上因為特別法排除,定了也沒有用,四年五千億擴大公共建設又不受限制。公共投資,在預算法上怎會是重大經濟變故?我是病理學家,不知道怎麼醫,簡單報告到此。

陳朝建教授:

      如果我們同意兩個前提,財政預算政治本質,法律難以管理。財政赤字是中性理論,我也是支持者。既然可以遺留給後代,現行朝野政治結構下,我在想那麼民進黨要作什麼?以蔡英文反對二次消費券為例,我們如果套用這個想法,有可能被支持,作為在野黨,如果反對的話可能有選票上顧慮。也許心理反對但不能講出口。所以我認為民進黨其實應該支持「修正式」的二次消費券,減少對誰的支出,減少對誰的支出,就是可以民進黨切入的地方,有所著力。

      財政紀律要宣示,這會有一定程度的牽制作用。二次消費券的發放,我認為民進黨不應該全面反對到底,要修正。封閉體系底下,財政問題要跟開放體系結合。此外兩岸因素,大陸投資資金回流等也要論述。回到討論題綱,解決藥方何在?政治上可能要形成一個策略,探討要減少誰的支出。

黃世鑫教授:

      其實凱恩斯理論是錯的。消費券問題的關鍵不在八百多億的舉債,問題是錢花到哪裡,解決了什麼問題?不是錢花下去就可以解決問題。我們在學校念凱恩斯,其實1929年以後,真正解決蕭條問題的是二次世界大戰爆發。在歐洲就不太講凱恩斯不凱恩斯的。政府不可能透過公共投資讓景氣復甦創造就業,在經濟蕭條下應該要建構安全體系,讓水深火熱的人可以安然度過。現在擴大內需只是為了選舉綁樁而已。歐洲失業率都百分之十以上,假設學費低、社會安全體系好,即使失業問題嚴重也不會影響那麼大。

洪奇昌:

      今年預算建立在去年的評估上。由於經濟景氣今年會繼續衰退,要談財政平衡會更困難。這種情況下我們今天談的問題會不會不切實際,在不對的時間談對的議題?

黃世鑫教授:

      我認為不會。維持穩健財政目的何在?今天這種狀況需要政府,而非企業與個人,政府要財政當作後盾,今天要談這個問題很有意義。政府支出要看分配面上支出的效果。八百多億究竟用到誰的身上去?我反對是每個人拿三千五,這樣對於解決沒有意義。對於遊民有意義嗎?沒有,因為沒有解決他的問題。對於我們教授拿到三千五也沒有意義,一點效果都沒有。

      反過來說,如果有八百多億可以花,拿來補助弱勢、學費、建保繳不起,八百多億是有辦法的。對於房貸利息繳不出來的人而言,也可以有很大的幫助。政府財政不要管餘額,要重視支出面,因為這部分這是有血有肉的人民,假設錢用到這些地方去,大家會不會支持?會不會care舉債?應該不會!所以政府財政健全是很重要的,因為政府是唯一的,全國口袋的錢政府可以支配,財政問題就是分配問題,不是經濟成長不成長問題。歐洲為什麼不怕失業,因為有一套分配機制,自然而然錢會過去,跟退休制度一樣,退休後自然有保障。財政不是促進發展,這部分民間企業比較厲害,一個企業要靠政府減稅經營的話,企業不要就玩了。經濟發展不是政府的責任。

洪奇昌:

      為了振興股市,持續減稅,考慮降稅?政策合理性在哪裡?稅是長期工具,用長期工具解決短期問題有無辦法?

張萬全主任:

      依據香港經驗,減稅減輕企業負擔,但卻沒有用於民間投資,只是流到大陸去而已。

黃世鑫教授:

      謝長廷曾經透過人問我有關租稅政策的看法。我建議他要「創造穩定可預期的租稅環境」。對企業來講,其實不怕稅高或低,而在乎是可否預期。稅是事後的,企業要賺錢,從一般企業來講,越低越好,以贈與稅來講,你說資金會回流,要考慮的是需不需要這些稅收,不管效果是什麼?假定資金會回流的話,還要問回流來幹什麼?炒股市有意義嗎?會進行投資嗎?我國欠缺的是資金還是投資的機會?降低遺贈稅有意義嗎?原本每年兩百多億歲入,一降都沒有了。每一次賦稅改革談減稅,坦白講都是老生常談,這些問題十七、十八世紀都談過了。有一套說法「養雞生蛋」,降低稅率稅收會增加,沒有人敢講對或錯。

      稅的問題不是增減的問題,在外國談的是分配。我只知道考慮這個問題,你這樣改哪些人會增加,哪些人會降低,真正要降低支出才有減稅,以前兩百多億的遺贈稅現在收不到十億,而且是屬於地方稅,過去課兩百多億遺贈稅的對象都是高所得,現在拿掉了受益者自然都是高所得者。現在支出又沒有減少下,這部分的缺口未來就會反應在公債上。

洪奇昌:

      今天的討論非常重要,非常謝謝大家百忙中抽空出席,提供寶貴意見。
最近更新: 2009-03-16
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